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中国非志愿移民的补偿制度创新研究 　　基于利益相关者视角对中国非志愿移民的补偿制度的历史与现状进行分析，表明现行非志愿移民补偿制度的缺陷是：移民补偿制度变迁存在路径依赖导致无效率问题，制度设计忽视了移民可持续发展问题，制度安排扭曲了失地农民的实质产权，制度选择忽视了移民的无形损失等；在对利益相关者理论在非志愿移民补偿制度的理论创新中的应用可能性进行认真探讨的基础上，文章提出了非志愿移民补偿制度创新的路径选择。 　　关键词：非志愿移民；补偿制度；利益相关者；理论创新 　　中图分类号：F123.16　文献标识码：A　文章编号：1003―5650(2008)03―0065―06 　　 　　环境问题、自然生态保护问题及区域经济协调发展，以及包括各种工程建设产生的大量非志愿移民可持续发展问题，目前日益引起各方面的重视和关注。因能源、交通、水利、工业、城市基础设施等方面大规模的工程建设，不可避免地形成了大量的非志愿移民。据统计，建国后，我国因工程建设而形成的非志愿移民总数在4000万以上。非志愿移民为国家的经济建设和经济增长作出了巨大贡献，国家也制定了一系列的关于非志愿移民补偿的政策与措施。特别是从20世纪80年代中期开始，国家实施开发性移民政策，移民安置开始走上良性循环的道路。这些对非志愿移民的补偿政策，从短期来看，移民是得到一定实惠的；但从长期来看，部分移民失去了赖以生存的土地和可持续发展的能力，特别是移民没有成为工程建设的受益者，导致一部分移民还不能摆脱贫困，对移民未来几代人的发展将产生深远的影响。因此，非志愿性移民的补偿制度如何进一步改革和完善，才能使移民能够共建、共享工程建设带来的效益和成果，才能确保移民的永续发展和区域经济的可持续、协调发展，实现和谐社会发展的目标，已成为摆在我们面前的一个重要课题。本文拟运用利益相关者理论，对中国非志愿移民的补偿制度的历史与现状进行分析，试图找出现行非志愿移民补偿制度的缺陷与不足，同时运用利益相关者分析方法，提出非志愿移民补偿制度的创新思路。 　　 　　一、非志愿移民补偿制度的历史与现状 　??? 　　非志愿移民是指由于水库、铁路、电站及输变电工程、机场、河道、城市基础设施、城市扩大与改造，开发区建设及房地产开发，环境等工程建设征地拆迁而造成的流动人口，亦可称“工程移民”。 　　非志愿移民的损失范围的合理界定和损失价值的合理评估是非志愿移民补偿的基础。而移民补偿制度是否科学合理，主要看移民补偿制度设计是否源于科学理论的指导，是源于移民利益的最大化还是工程建设成本最小化。 　　我国非志愿性移民的征地补偿和移民安置政策，法律制度建设大体经过如下几个发展阶段。 　　第一阶段：(1953-1981)土地征用办法阶段。1953年国家颁布第一部关于征地补偿费的法规《国家建设征用土地办法》，确定了国家征用土地基本原则、补偿对象、补偿标准及补偿安置办法。补偿标准为最近三年至五年产量的总值。1958年进行了修订，补偿标准为最近二至四年产量的总值。 　　第二阶段：(1982-1985)土地征用条例阶段。1982年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》，同时废止了《国家建设征用土地办法》，确定了补偿费的标准为前三年平均年产值的3至6倍。 　　第三阶段：(1986至今)土地管理法阶段。1986年全国人大立法通过了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，同时废止了1982年颁布的《国家建设征用土地条例》，确立土地补偿费的标准为前三年平均年产值的3至6倍，安置补助费为最高不超过被征用前三年平均年产值的10倍，总额不得超过前三年平均年产值的30倍。1998年、2004年又进行了两次修订，补偿标准提高为土地补偿费为前三年平均年产值的6至10倍，安置补偿费最高不超过被征用前三年平均年产值的15倍，总额不得超过前三年平均年产值的30倍。 　　从以上的分析可以看出，我国非志愿性移民的补偿制度虽然经过三个阶段，但总体来看也可以划分为两个阶段，前两个阶段可以说是法规管理阶段，后一个阶段是法制法律管理阶段。前两个阶段没有安置补助费，土地管理法颁布之后才有安置补助费且补偿费的标准逐步提高。 　　目前，我国非志愿性移民的补偿内容主要包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费，还没有涉及到公共资源的损失和移民的无形损失。青苗和土地补偿费一直沿用收益倍数法，房屋和附属建筑物损失采用重置成本法，集体财产采用平均分配法。上述补偿制度与办法，在特定的历史背景下，似乎是合理的，它确保了工程建设的有序推进，也使移民能够得到一定的补偿，但从移民的长期发展来看，特别是在当前构建和谐社会的大背景下，这些补偿制度与办法，还存在一些缺陷和不足。 　　 　　二、非志愿性移民补偿制度的缺陷及成因