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促进公用事业企业发展的外部环境研究 　　摘要：城市公用事业是关系百姓民生和经济基础的上游产业，其良性发展需要一个适合本国国情的良好外部环境。当前我国的城市公用事业改革尚存在诸如融资渠道不畅，政企权责不明，定价机制不合理，监管不到位等问题，需要我们从准确定位政府角色、加快企业配套制度建设、打破行业壁垒拓宽融资渠道、加强外部监督等外部制度环境上加以引导。 　　关键词：公用事业企业；管制；外部环境 　　 　　随着我国市场经济体制改革的逐步深入，放松管制、引入竞争的做法正逐步从一般生产流通领域向公用事业企业推进，特别是进入21世纪，中央及地方各级政府纷纷出台《加快市政公用事业企业改革与发展的意见》等相关政策、法规、措施，发展丰富多种引导民间资本参与公用事业企业发展。在当前“科学发展 共建和谐”的新形势下，做为关系百姓民生和经济基础上游产业的公用事业企业的快速健康发展，需要一个适合本国国情的良好外部环境加以引导和保障[1]。 　　一、我国现行公用事业企业改革简要回顾 　　我国公用事业企业的运营方式经历了由建国初期的财政给予“先用后算，多用多补”的补贴政策，由事业单位政企合一的垄断经营，到改革开放初期的政府给予风险补贴，由企业包干经营的过程。但公用事业行业的发展始终没有走出产品供给效率低，企业发展阻力大的困境，政府逐步意识到公用事业需要放松管制，引入竞争的市场化改革[2]。2002年12月27日中华人民共和国建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，要求以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程。 　　此后，政府及相关部门分别通过采取独资、合资、合作、股份制、BOT等多种形式，鼓励外资和国内各类社会资本投资公用事业，参与公用事业产品的供给，实现供给主体多元化；加快部分公用事业单位企业化改制，对生产性、经营性和作业性事业单位进行企业化改制，加快企业内部人事、用工和收入分配三项制度改革步伐，使其成为独立的市场主体；改革市政公用企业单位的产权制??，采取整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让等多种形式，减持国有股权，优化大中型市政公用企业的资本结构。政府管理部门从直接提供所有公用事业产品，转为建立公开、公平、公正的市场环境，进一步规范供水、供气、供热、公共客运、垃圾污水处理等行业的特许经营权管理[3]。表1显示了我国公用事业改革中各行业的改革进展情况。 　　 　　二、当前外部环境存在的主要问题 　　虽然公用事业改革取得了长足的进步，但是应该看到我国公用事业领域的深层次的体制矛盾和问题依然相当突出，外部环境尚需进一步改善。 　　1.投资总量不足，供需矛盾依然突出 　　20世纪80年代以来，我国公用事业建设和维护支出虽然绝对数量上不断增加，但是公用设施建设和维护投资占GDP的比例由八五期间的0.8％，达到2006年3％，这一比例与国外现代市场经济国家大规模建设时期通常占3-8%相比，仍有一定的差距，而且我国绝大部分仅被安置于城市，农村公用事业存在严重的投资不足。“十一五”期间，全国城市公用设施投资需求超过1万亿。这其中，中央和地方财政预算投入只能满足20%左右，其余80%的投资缺口则需向社会及外资筹集。资金短缺仍然是影响城市市政公用事业发展的第一难题[4]。 　　 2.政企不分、权责不明现象尚存 　　虽然经过前一阶段的公用事业改革，政府已经开始逐步退出对部分公用事业企业的直接管理，但改革尚不彻底，仍有相当部分的公用事业单位生产和服务全过程，仍或明或暗的接受政府部门直接管理。而公用企业又执行着政府的部分社会公益职能，造成各公用企业集生产、供应、经营、服务、监理、仲裁于一体，对其自身经营行为自监自管，政府实际上无法达到对企业经营行为的有效监督。 　　3.价格形成机制不合理 　　由于缺乏必要的社会竞争和信息披露机制，广大的消费者很难完全了解企业运营的内外部确切成本；公用事业投资规模大、周期长，利益计算具有不确定性；同时究竟是以企业的边际成本还是以企业的平均成本作为收费标准还没有完全的定论。公用事业产品仍然延续由政府价格管制实行单一价格，其价格构成、差价体系也难以适应经济结构优化的目标。具有明确统一费用标准的科学、合理的价格机制始终难以形成。 　　4.监管滞后 　　公用事业监管的体制并未完全建立起来，政府监管明显落后于市场开放。目前，政府对公用事业的监管依然是主要由政府的综合经济管理部门，比如发改委和产业主管部门来实施，独立的监管机构至今尚未出现。监管法规、政策过于宽泛，缺乏可操作性，或是不到位滞后现象严重，未能跟上公用事业市场化的实践。同时，我国公用事业监管队伍的构成不够合理，监管人员的素质普遍不高，缺乏监管方面的专业人员，这直接影响到其监