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全面加强现代城镇集体土地合理规划管理的探讨 　　摘要：文章分析现有集体建设用地规划管理中的问题及其制度根源，以地区进行的规划管理改革实践为实例来总结经验，对规划编制的思路、内容和实施管理等方面提出了一些观点，以供同行参考。 　　关键词：城镇统筹 集体用地 规划管理 　　 Overall strengthening of the collective land of modern urban planning and management of a reasonable 　　[Abstract]：Article analyzes the existing collective construction land planning and management of the problem and its root system to areas of planning and management reform as an example to sum up the experience, the idea of #8203;#8203;planning, content and implementation of management, put forward some ideas for Peer reference 　　[Key words]：Urban Co-ordination Collective land Planning and Management 　　前言 　　 在集体建设用地规划实施过程中，规划预期和实施现状的巨大落差，恰恰说明了集体建设用地规划体系中这一内在机制的缺失。因此，全面分析集体建设用地利用中的制度缺陷及由此引发的问题，进而为集体建设用地规划管理提出一个相对完善的制度框架，就成为当前集体建设用地规划研究中所必须考虑的问题。 　　1 城镇集体用地规划管理的弊端 　　（1）布局散乱 　　 资料显示,现大多乡镇地区集体建设用地的布局都处于自发和无序的状态，将房子建在靠近道路和其他基础设施的地方,而很少考虑是否有规划的限制。而很少考虑社会、生态等其他方面的影响。尽管农村经济的特征决定了其建设空间布局有别于城市区域。客观上也影响现代规模农业的发展 　　（2）土地违规开发 　　 集体建设用地的违规开发规模更有胜于国有土地,而其监督和查处则更为困难。原因是这种违规规模相对较小，分布零散，且在时间上具有较大的随机性，而基层部门在解决乡村用地违规时往往带有“安抚” 性质。这些违规开发主要包括以下几种情况：宅基地少批多占或未批先占，私自搭建或扩建，拆迁或征地中对此类违法用地的补偿则进一步助长了这种动机；擅自转变农地用途，用于兴办企业或各类公共设施等。 　　（3）用地隐性流转积累了潜在的社会矛盾 　　 在城乡结合部及乡镇企业相对发达???区，各类中小企业对低成本用地的偏好、进城务工人员对低廉的居住成本的要求与农民集体和农户参与分享城市化、工业化收益的强烈动机一拍即合，各类隐性流转大量出现。由于现有的集体建设用地管理制度既不能对此有效抑止，又没有尽快加以适应和规范，不但在现有的流转中隐藏和积聚了大量潜在的纠纷，同时，这对今后的制度改革也将施加巨大的限制。 　　2 集体建设用地规划管理制度 　　（1）法律与集体发展动机的冲突 　　 《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地”。房地产领域城市高昂的房价同样促使供需双方在利益上找到了结合点，这是集体建设用地流转的内在动因。但法律上的限制却使现实发生了扭曲：由于法律上的限制，城镇区域的规划很少考虑此类经营性用地的实际需求，而这种需求又具有现实的合理性，国家对农民增收、建设新农村等问题的政策性表述又进一步增加了这种需求的合理性，缺乏适应性的规划和现实发展要求的冲突必然催生用地上的违规。 　　（2）土地市场的依赖性 　　 当前政府预算内收入中，50%以上来自于农地非农化的相关收入，预算外收入则主要依托于低成本的征地制度通过土地出让来实现。加上城市财政对土地市场的依赖， 地方政府考虑集体建设用地规划发展空间的动机之弱就不言而明，这需要征地制度进行相应的改革，但从长期看，寻求可持续的土地财产税收来源，以及在集体建设用地使用及流转过程中尽快规范使用税、所得税、增值税等税收的征收制度， 保障政府在土地增值过程中合理的收益分享权，是弱化政府控制或垄断土地一级市场的动机，从而在一个包容了多元利益的、更加完善的制度框架内支持并着力规范集体建设用地市场的关键。 　　（3）规划编制体制与实施保障能力的滞后 　　 当前的规划尤其是具有控制性的土地利用总体规划，主要偏重于用地指标的控制管理， 对规划布局上的弹性则考虑不足，致使规划僵