公共卫生项目实行代建制模式探讨.docVIP

公共卫生项目实行代建制的模式探讨 　　近年来，为了改变我国经济发展中的“一条腿长，一条腿短”的局面，国家加大了社会事业尤其是卫生事业的发展步伐，先后启动了一大批公共卫生项目，如疾病预防控制体系、农村卫生服务体系、医疗救治体系建设项目等。这些大规模卫生项目的实施，是建国后的第一次，也是卫生领域获取国家投资较多的一个时期。这些项目涉及国家、省、市、县、乡各个层面，覆盖范围较广。由于长期以来卫生系统没有实施过如此大范围的项目，从事基本建设管理的人才极为匮乏，再加上卫生项目固有的一些特殊性，使这些项目在实施过程中存在一些问题，需要加以改进。随着科学发展观的落实和建设和谐社会要求的提出，国家会逐步加大对公共卫生领域的投资，因此，如何改进公共卫生项目的建设实施方式，加强对公共卫生项目的监管，促进公共卫生项目顺利实施，就成为摆在我们面前的一个极为迫切的问题。2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》出台后，提出了深化投资体制改革的指导思想和目标，明确提出要加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，目前一些地方已陆续开展了项目代建制的试点工作，取得了较好的效果。笔者认为基于卫生项目的特点，应在公共卫生项目中率先推行项目代建制，为投融资体制改革进一步推进积累经验，也有利于加强公共卫生项目的管理工作。 　　 　　一、公共卫生项目的特点 　　 　　（一）公共卫生项目覆盖范围广，建设地点较为分散 　　这几年我国实施的公共卫生项目覆盖范围都比较广，涉及到国家、省、市、县、乡五个层次。如疾病预防控制体系建设项目，主要建设内容是建设疾病预防控制机构，疾病预防控制机构定位于政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位，按行政区划分级设置，分为国家、省、地市、县四级进行管理，建成后形成有别于医疗服务的相对独立的卫生服务体系。国家组建“中国疾病预防控制中心”，省、地市、县也要建成相应的疾病预防控制中心。而农村卫生服务体系项目主要涉及县、乡两级，在县城建设???医院或中医（民族医）医院，在乡镇建设乡镇卫生院。因此，当前我国实施的公共卫生项目建设范围从上到国家，下到乡镇，各个层面都有，覆盖范围极为广泛，建设地点极为分散。 　　（二）公共卫生项目投资总额大，单个项目投资小 　　公共卫生项目作为一个专项，往往是一类建设内容相同，建设地点不同的打捆项目，具有投资总额大，单个项目投资小的特点。如农村卫生服务体系建设项目，投资总额较大，整个项目规划总投资达216.84亿元，其中国债147.73亿元，地方配套69.11亿元，主要建设内容有乡镇卫生院、县医院、县妇幼保健机构和县中医（民族医）医院，而单个项目的投资平均在100－500万元左右，投资规模则相对较小。 　　（三）公共卫生项目具有医疗行业的一些特性 　　虽然公共卫生项目的主要建设内容是房屋土建，但由于公共卫生项目本身固有的一些特殊要求，对施工的要求也有一定的特殊性。如疾病预防控制中心中P3实验室的建设，对物理安全防护标准的要求就较高，对污水、污物的排放处理设施也有严格的规定，如果达不到相关要求，一旦出现病毒泄露和污水、污物乱排放事件，必将导致严重的后果。 　　 　　二、当前公共卫生项目实施中存在的主要问题 　　 　　（一）项目法人责任制难以真正落实 　　公共卫生项目作为一个总体项目，国家卫生行政主管部门应为项目法人，但具体到单个项目又都有一个项目建设法人，如县医院院长就是县医院项目的法人，此外，省、市、县级卫生行政主管部门也具有项目管理的职能，这样就会经常出现项目管理谁都插手，一旦出了问题，却都相互推诿无人负责的局面。 　　（二）大部分项目没有实施招标制和监理制 　　由于公共卫生项目单个项目投资额都不大，如乡镇卫生院的平均投资为100万元左右，目前除了部分设备采购由省级卫生行政主管部门统一招标外，项目的土建、监理都由项目单位自行选定，这些项目往往达不到国家规定的招标规模，因此一些项目的土建、监理都没有进行招标。按照工程建设项目招标范围和规模标准规定的要求施工单项合同估算价在200万元人民币以上、勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的才必须进行招标。即使一些达到了上述规模的项目进行了招标，也由于项目大多分布在县乡一级，受法律落实不力和当地项目管理人员水平所限，招标也仅仅是走过场，难以真正达到法律法规的要求。 　　（三）项目实施中存在“三超”现象，即超规模、超标准、超概算 　　经过这些年的调研发现，一些地方的公共卫生项目建设中存在未经批准扩大投资规模、盲目扩大建筑面积、扩大建设标准、办公用房面积比例偏大、实验室用房建筑面积比例偏小、工程进度滞后等问题，在不同程度上影响了国家公共卫生项目的顺利实施