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公共政策制定的基本程序(上) 　　理想的公共政策制定(公共决策)过程包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择等五个相互关联又相互区别的环节。然而，在我国目前的公共决策实践中，一些功能环节(如问题界定、结果预测和追踪评价等)往往没有受到应有的重视，甚至被忽视，科学的、合理的决策程序并未完全确立起来。没有经过长期调研及理论探讨，没有经过专家的详细论证，没有经过多次认真充分讨论，少数领导者凭经验，甚至按主观设想拍板的情形并未绝迹。因此，对于公共部门管理者来说，弄清政策制定或公共决策酌基本程序很有必要。 　　 　　一、问题界定 　　 　　政策问题的分析、界定是政策制定的起点。问题是指实际状态与期望状态之间的差距，或者说是指各种各样需加以解决的矛盾。问题是客观存在的，任何时代和任何时期，都存在着一些需要重视和解决的问题。政策问题则是指那些已进入政府议事日程的社会问题。由于实际状态与社会期望、理想之间存在差距，导致产生丁各种各样的社会问题。社会问题是客观存在的，但能否被提升为政策问题却与决策者的价值观念相关。当决策者觉察到某一社会问题已引起社会广泛注意和议论，这个社会问题本身也确实有解决的必要，并且也属于职权范围之内的事务时，决策者就会把它列入议事日程，作为政策问题进行研究处理。 　　一般说来，政策问题各种各样，有的是社会普遍存在的、为社会各界共同关注的普遍性问题，如我国当前存在的环境污染问题、收入分配不公、失业问题。这些问题普遍存在，已成为社会公众关注的焦点，都属于政策问题的范畴；有的是急需解决的新问题，新问题是相对而言的，既有随社会发展而产生的新问题，也有原来的问题随社会发展其潜在严重性日趋增大而成为新问题。如随着我国加入WTO，国内产业布局、产品结构调整、经营方式转变、市场建设等方面的问题变得紧迫而严峻，这些问题都要求在新形势下制定新政策予以解决。 　　对政策问题的界定即问题的“诊断”阶段，通过诊断了解其症状，查明其病因。方案规划者只有善于从纷繁复杂的问题群中，区分出轻重缓急，抓住???要解决的主要问题，判明问题的性质及症结所在，挖掘其产生的背景和原因，才能有的放矢，对症下药，真正解决问题。政策问题的诊断包括两个方面： 　　一是政策问题的症结分析。问题产生于社会现状与社会期望之间的差距，而这个差距，也正是政策问题的症结所在。能否准确地找出这个差距，是制定出良好政策的基本前提。为此，对问题的诊断不能仅仅停留于一般化的模糊感觉上，对问题产生的时间、地点和条件，问题的性质、范围、程度及其价值或影响等，都要有明确的界定。如把建立和推行国家公务员制度作为我国政治体制改革中的一个重要内容，就是在对旧的人事管理体制中存在的主要问题进行诊断的基础上得出的结论。如在管理对象上，我国”干部”的概念不明，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事相脱节：管理方式陈旧单一，阻碍人才成长和才能的施展；管理制度不健全，缺乏法治等等。只有准确地找出差距，才能针对问题，寻求相应的解决措施。在这一阶段，准确地区分政策问题的性质和类型，也是有效地制定政策的至为关键的一环。问题究竟是属于政治、经济还是社会问题：是全局性还是局部性的问题：是分配性、调节性还是再分配性问题；是结构优良、结构适度还是结构不良问题等等，决定了解决问题的不同方式、手段和途径。如再分配性问题(如对高收入者实行收入累进税制)，通常很容易引起冲突，为此就须权衡利弊，谨慎从事。 　　二是政策问题的原因分析。问题的原因有主观原因和客观原因、主要原因和次要原因、直接原因和间接原因，近期原因和远期原因等等。只有弄清原因，才能对症下药找出解决问题的方案。为此，要对问题产生的原因作纵向分析和横向分析。纵向分析是指从问题的表层原因入手，由表及里，由浅入深，一层一层地作深入的解剖，直到弄清不同层次原因之间的关系，找出根本原因。如国有大中型企业改革问题，表面上看是经济问题，实际上其根源在于旧体制下政企不分，政府对企业管得过多，统得过死，导致企业缺乏活力。它是与政治体制改革、转变政府职能密不可分的。横向分析是指对同一层次的各种原因及其相互关系进行分析，从中找到最主要的原因。例如，青少年犯罪问题，既有家庭、学校的因素，也有政治、经济、社会、心理、文化等因素。究竟何者为主要因素，这就要具体问题具体分析了。对问题及其原因的正确的分析，一要必须充分掌握信息。只有深入调查研究，广泛搜集资料，从而准确完整地掌握问题的各种相关信息，才有可能对问题作出全面深入分析。二要遵循正确的指导原则。实事求是，一切从实际出发，如实地反映和分析问题。而不能为迎合个别领导人的意志，或从自身利益出发而弄虚作假、歪曲事实，报喜不报忧。三要运用科学的手段和方法。定性分析和定量分析相结合，全面分析和重点分析相结合，才能对问题有正确