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公共政策制定的基本程序(下) 　　三、方案设计 　　 　　方案设计就是针对政策问题，依据政策目标，设计实现目标的各种可能性方案的过程。这一过程被形象地称为“大胆假设，小心求证”的过程，也就是首先大胆设想，提出各种方案设计轮廓，然后对方案轮廓进行严格细致的具体化加工。 　　轮廓勾画这是方案设计的第一步。轮廓勾画，就是要从不同角度、不同途径提出多种多样的方案设想。轮廓勾画主要包括两个方面的内容：一是为实现既定的政策目标，大致可提出多少个政策方案；二是将各方案的轮廓勾画出来。如行动原则、指导方针、政策的发展阶段等等。 　　轮廓勾画必须遵守以下两个基本准则：一是政策方案应尽可能多，方案应多样化，即一定要搞多方案选择。政策方案不仅应包括各种可能实现政策目标的方案，还应包括预防方案、应变方案等。政策制定在于选择，有比较才有鉴别。如果没有多种方案以供选择，这样的决策是没有意义的。二是要满足整体上的完备性和个体间的互斥性。所谓整体上的完备性，是指应把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏。这是保证最后能选定最优方案的一个重要条件。所谓个体间的互斥性，是指不同的备选方案之间必须彼此独立、相互排斥，而不能相互重复和包含。 　　创新是政策的生命力之所在。情况总是在不断变化的，政策制定绝非一种“例行公事”，而往往是针对新出现的情况进行的，属于无常规可循的、重大的、复杂的决策。可以说，设计方案的过程实际上就是一种创造性思维的活动过程。政策方案能否创新，取决于方案设计者是否具备创造性思维的能力和素质。这不仅需要丰富的知识储备、掌握有关的诸如系统分析的科学方法和手段，更需要有勇于开拓、敢于打破常规的勇气和魄力，敢于向旧的习惯势力、传统观念挑战，扫除因循守旧、人云亦云的思想障碍，更新观念，独辟蹊径。社会生活是丰富多彩、千变万化的，特别是在改革开放新的历史形势下，新情况、新问题层出不穷，更需要方案规划者发挥创造性思维，设想出各种新颖而独特的有效方案。可以说，正是在邓小平同志提出的“一国两制”的光辉设想的???确指导下，香港问题才得以顺利解决。 　　对于轮廓设想所产生的备选方案，还必须进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的设想，留下一些较为可行的方案，进行精心的设计，这就是政策方案设计的第二步：细节设计。政策方案的细节设计，就是将政策方案具体化，确定实现政策目标的各种措施，如政策界限的规定和相关机构的设置、人员配备和物资经费的保证等等。轮廓设想需要的是勇于创新的精神和丰富的想象力，而细节设计需要的则是冷静的头脑和求实的精神，就方案的各个细节进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。 　　由于决策者的学识、精力、时间有限以及事务繁杂等原因，他们更多地参与评价方案和选择方案。而方案设计这一工作，通常是由专家学者，尤其是咨询机构辅佐完成。如1962年美国与苏联之间发生了“古巴导弹危机”事件，其背景是美、苏日益加深的军事对抗。事端则起因于苏联将导弹运进古巴，并设置导弹发射基地。对此，美国总统肯尼迪马上召集国家安全委员会及其智囊人物研究对策，很快拿出处理“古巴导弹危机”问题的6套方案：(1)对此问题无所作为(零方案)；(2)刘苏联和古巴施加外交压力；(3)通过各种渠道与古巴领导人卡斯特罗接触；(4)派遣美军入侵古巴；(5)对古巴实施先发制人的突袭；(6)采取间接军事行动――封锁海面。结果，肯尼迪政府采纳了第6套方案，迫使赫鲁晓夫就范，苏联在美军飞机的监督下从古巴撤回了导弹，古巴导弹危机至此结束。 　　轮廓设想要求设计人员充分发挥主观能动性，进行创造性思维，从不同的角度和途径，大胆设想出各种各样的可能性方案，保证备选方案的全面性和多样性。在轮廓设想阶段，并不要求设计人员过多地考虑方案细节，避免束缚思路，但要努力创新，特别是非程序化决策，更不能循规蹈矩照搬以往的模式、经验。这些都取决于设计人员知识的水平与结构、逻辑思维与想象能力，以及开拓进取精神。经过轮廓设想阶段得到的设计方案往往只是粗线条的概貌和雏形，需要进行细部设计，进一步加工、充实、丰富，使之具体化。这就是“小心求证”。细部设计之前要对轮廓方案进行过滤筛选，淘汰掉部分明显不可行的设想，保留一些较为理想的方案，进行精心设计。政策方案的细部设计，要视政策层次而定。层次较高的政策，方案设计只作概括性的、抽象的原则规定，便于执行者因地制宜灵活掌握，而层次较低的政策，则细部设计要反复计算、严格论证、详细推敲，可操作性要强。 　　 　　四、后果预测 　　 　　政策方案总是面向未来的，方案后果往往要经过一段时期之后才能出现。为了正确地评估方案，必须对方案的后果进行科学预测，这是方案规划过程的一个重要环节。 　　方案后果的预测应当包括两个方面：一是对客观条件变化的预测；二是对方案在各种可能的客观条件下预