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公共管理视角下的政府会计概念框架研究 　　摘要：我国的政府会计是“预算会计―财务会计”的双轨制系统，前者以反映预算编制与执行的全过程为目标，满足预算管理的需要，后者以反映政府财务状况与运营绩效为目标，满足对外报告的需要。它们服务于不同的目标，应适当分离，各司其职。但在政府会计整体层面，需要协同发展，互为支持，将预算会计信息与财务会计信息有效整合并均衡提供，以增加政府会计信息的含量，使政府会计既实现预算管理需求，又满足政府利益相关者的信息需求。 　　关键词：政府会计；概念框架；公共管理 　　中图分类号：F235 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）08-0088-04 　　 　　当前，世界性的新公共管理体制改革运动正在蓬勃兴起，新公共管理在我国也经历了从理论到实践的发展过程。我国新公共管理聚焦于建设高效率的政府、民主的政府以及公开的政府。政府会计改革是促进新公共管理改革的关键，先进的公共管理理念需要健全而有效的政府会计体系的同步支持。 　　 　　 一、政府会计概念的厘清 　　 　　“政府会计”这一概念目前只是学术界的一种提法，现行制度中相对应的称谓是“预算会计”，它是核算、反映和监督政府部门和行政事业单位以预算执行为重点的各项财政资金收支活动的专业会计。其目的主要是为国家预算执行服务，是实现国家财政职能、执行国家预算的重要手段。该预算会计体系成形于1998年，按组织类型的不同，分为财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三部分。 　　我国现行的预算会计在形式上大致等同于西方国家的政府会计，但以“预算”命名既不利于反映事物的本质特征，也不利于建立科学完整的政府会计概念体系。同时，该预算会计未能准确反映政府公共受托责任的履行情况，在实质上也未发挥政府会计应有的职能与功效。 　　笔者认为，结合我国政府所处公共环境的性质及其特征，我国政府会计应既实现预算管理需求又满足信息使用者对政府财务状况、运营绩效评估的需求。在建立政府会计体系时，为与现有的预算管理体制相适应，节约改革成本，应优化现有的预算会计体系，使之成???政府会计中的“预算会计”分支，主要发挥预算管理职能，同时，构建政府“财务会计”系统，将财务会计在政府活动领域加以应用，充分发挥会计在反映政府受托责任方面的功能与作用，形成“预算会计―财务会计”双轨制政府会计系统，该会计系统如图1所示： 　　 　　二、政府会计目标的界定 　　 　　会计是一个人造的、以提供财务信息为主的经济信息系统，任何系统都有他们的功能，政府会计作为人造的经济系统，显然有预期应达到的目标。笔者拟从理论视角和政府会计概念视角界定政府会计目标。 　　（一）理论视角下的政府会计目标 　　根据委托代理理论，政府与民众之间存在委托代理关系，政府接受民众的委托，行使管理社会公共事务的权力。政府的这种性质和作用，使它对社会负有广泛的财务受托责任。因此，政府会计应反映政府公共受托责任的履行情况。 　　根据决策有用论，公共部门利益相关者要求获得相关信息，以做出理性的资金提供决策。因此，政府会计应发挥决策有用性。 　　关于满足何种需要，笔者认为从我国现实环境来看，在较长的一段时期里，资本市场不会在政府资本的筹集方面发挥主要作用，并且，政府的某些管制性限制又对资本的“趋利性”自由流动有着一定影响。因此，当前我国政府会计首要目标不应定位于决策有用性。而我国新公共管理聚焦于建设高效率、民主、公开的政府，政府会计体系成为推行绩效评价、落实政府职能转变和解除公共受托责任的重要信息渠道。因此，政府会计应将公共受托责任置于首要地位，政府会计目标应阐明政府施政的公共受托责任履行情况，这种公共受托责任可进一步细分，如图2所示。 　　 　　以上政府会计目标在具体实施过程中，存在如下关系：（1）政府会计基本目标中，行为受托责任的履行通常要先于报告受托责任，没有良好的行为受托责任，报告受托责任也只能流于形式。（2）在行为受托责任的履行过程中，行为合规性受托责任通常应先于绩效性受托责任。为此，政府会计首先应促进受托人行为的合法、合规，其次是不断地促进其管理绩效，最后才是逐步完善报告责任。 　　（二）“双轨制”视角下的政府会计目标 　　根据本文界定的“双轨制”政府会计概念，政府会计的目标也体现为双重目标： 　　一是预算管理目标。在我国，预算信息使用者（立法机构、上级政府部门、主管部门及审计监查部门等）关心的信息主要是预算执行情况。因此，政府会计中的预算会计分支应以反映预算执行为中心，实现对预算资金运用的控制与反映职能，以有助于信息使用者评价预算资金使用的合规性与绩效性，满足预算管理的需要。 　　二是财务管理目标。随着社会公众参政议政意识的不断增强，政府经济实力、资源状况、债务情况、收入