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公平视角下的农村土地征用制度改革 　　一、农村土地征用制度的两个不公平 　　 　　(一)农村集体土地被政府征用过程中的不公平 　　政府征地对农村集体土地采用的是计划价格，补偿标准偏低造成大部分失地农民缺乏生存保障，利益受到伤害。另一方面，政府出售所征来的土地采用“招标、拍卖、挂牌”的出让制度，以市场价格获得高额出让金。全国工商联房地产商会提出，房地产开发的总费用支出一半流向政府是房价高企的主要原因。调研报告指出，房地产开发企业项目开发中，土地成本占直接成本的比例最高58.2％；而在开发项目的总费用支出中，大约一半(49.42％)流向政府；开发项目的总销售收入中，政府份额占37.36％；同时，房地产税费偏高并且呈逐渐增加趋势。据国务院发展研究中心一份报告显示，土地出让金、房地产相关税收占地方预算的40％，而土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中???至达到了60％以上。国土资源部统计，2007年全国土地出让金近1.3万亿元，2008年金融危机，还有9600多亿元。2006--2008年，杭州土地收益超过1000亿元。地方政府财政构成中，卖地收入普遍达到30％左右。有些城市“土地财政”超过半壁江山，从而加剧了城乡利益分配的失衡。 　　土地市场的主体是政府，执法主体是政府，监督主体也是政府。政府集行政和市场权力于一体，形成了政府在土地市场的绝对权力，从而导致市场监管在政府职能中的缺位。土地财政是各级地方党委、政府的“第二财政”，事关公务员工资，以及政府公车、接待、出国等的经费，以及政绩工程、形象工程等，形成了五大班子关注“以地生财”的话语格局，从而巩固了政府经济人在地方决策中的支配地位。在“经营城市”的口号下，以修改规划、城区改造为由，以较低的价格征来土地，转手以很高的价格卖给房地产商。在现行财税体制下，地方政府为了扩大财源，最简单最便捷的办法就是利用对土地一级市场的垄断，大肆卖地。 　　(二)普通农民与村干部未能享有平等的土地产权 　　中国现行法律制度对“集体”界定模糊，村干部成了集体组织的“代言人”。现实中，他们以村民委员会的名义强占农民土地补偿费的事件时有发生，作为弱势群体的农民在由征地补偿费引发的争议中处于不利地位。许多地方的土地实际上就是村干部说了算，在集体内部，他们掌握着很大的土地分配权；对外，代替农民而不是代表农民出售土地。农民普遍反映，村干部不与村民协商，更不清楚政府的征地情况，征地过程不透明、不公开，政府的征地款被村干部扣留严重。 　　 　　二、实现农村土地公平征用制度的措施 　　 　　(一)政府在农村土地征用制度方面的创新措施 　　首先应借鉴大多数国家和地区的做法，遵循市场原则，提高征地补偿标准。征地收益分配要向失地农民和农村建设倾斜。完善土地出让收益的利益分配机制，将其更多地用于经济适用房、廉租房建设上。提高政府土地出让收益、耕地占用税等新增收入用于发展现代农牧业的比例，发展观光农业、设施农业、现代物流业，延伸农牧业产业链条。 　　其次，正确界定地方政府的角色定位，加快转变政府职能，尽快实现从房地产市场经营者到监管者的转变。地方政府不应再作为垄断性商人在土地市场上逐利，而应真正把维护和增进公共利益作为唯一追求目标。同时，完善土地出让收益的利益分配机制，将其更多地用于经济适用房、廉租房建设上。要深化财税体制改革，改变地方政府财权事权不对等的状况，改变地方政府的发展模式和融资机制。 　　政府应尊重农村土地的集体所有权，公共用地实行征地政策，盈利性征土地应按市场运作。区别公益性建设用地和商业性建设用地标准，对农村集体土地的征用应该具有公平性和合理性。要体现土地所有权转移的产权价值、农民的社会保障价格、失地农民经济持续发展和生活水平提高的需要，按照市场经济模式改造农村集体土地的征用制度。 　　对公共利益需要的用地，可以改征用补偿为政府征购，由政府参照土地的市场价值确定合理的征购价格，通过征购取得，随之土地的所有权发生转移，变为国有。 　　改变目前的土地二级市场，构建单一的土地交易市场，允许经政府批准征用的农村集体土地直接进入土地市场交易，一旦交易成功，在土地使用权转让给出资受让者的同时，土地所有权转变为国有，由政府土地主管部门负责行政登记。这样对农村集体土地的征用不再采取补偿的办法，农村集体组织和农民可以在市场的公开交易中获得较高的土地收入，用于失地农村和农民开展新的生产经营以及用于建立失地农户和农民的社会保障，有效地保护失地农村和农民的土地权益，保障其生产经营的连续性、稳定性，促进农村经济发展和农民生活水平的提高，维护农村的社会和谐、稳定。 　　(二)在村一级建立尊重普通村民土地权利的机制 　　在政治上要实现农民在集体经济组织中的产权主体地位，健全和完善民主选举、决策、管理