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公物供给中的市场与政府 　　摘 要 公物的基本经济特征即：效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性，决定了作为公共机构的政府是公物供给的最有利主体，公物供给也是现代社会政府服务职能的体现。公物的行政法属性以及在公物供给中行政权的主导地位，即在公物供给方面，尽管呈现出供给主体、供给方式多元化等现象，但无论是公物的直接供给还是为市场化供给提供制度支持，政府始终是公物供给制度的主导者。因此，公物供给应纳入行政法的调整范围，行政法作为公法应当对公物供给中的公权力进行规制。 　　关键词 公物；行政供给；政府作用 　　 　　本文从行政给付的实质和目的出发，认为公物是为增加国民的公共福利，保障公民、法人和其他组织的生存和发展之需要，由行政主体直接或间接提供的直接供公众使用的各种设施和物品。公物供给是行政给付的主要内容之一，在我国也是政府配置资源的重要手段。 　　 　　一、公物的经济学分析 　　 　　主张公物应由政府提供，即公物的行政供给，是源于对公物的经济学分析。在讨论如何具体、有效、公正地为社会提供公物，我们不得不将公物的经济特性考虑进来。在此，我们不得不援引经济学中的公共产品一词，当然，经济学中的公共产品的内涵和外延比行政法学中的公物要广泛得多。但无可否认，本文讨论的公物属公共产品，也具有这些经济特征。 　　经济学家们概括了公共产品的3个基本特征：效用的不可分割性，指公共产品之效用为社会成员共享，亦即公共物品产生的效用是社会效用；消费的非竞争性，是指一个人对公共产品的消费不会影响其他人也从中得益，即增加消费者的边际成本为零；受益的非排他性，是指不可能将那些未付费的人排除在外，即指公共产品的消费者可共同受益。同时具备这三种特征的即称为纯公共物品，如国防、公安、司法等，它们的数量较少。而满足纯公共产品3个特征的一个或两个，即为准公共产品。准公共产品数量巨大，种类繁多，构成公共产品的主体，如学校、高速公路、医院等等。[1] 　　因为公共物品的经济特性，使得在公共产品消费中，单个消费者很难像消费???人物品那样，准确知道自己对物品的偏好程度，又由于公共产品消费具有非排他性和非竞争性，即使消费者知道自己对公共产品的偏好程度，也不会如实显示出来，通常会隐瞒或低报自己对公共产品的偏好程度，导致公共产品消费中产生免费搭车问题。免费搭车问题的存在，使市场价格无法显示个人偏好，每个消费者都想别人提供公共物品，让他人支付生产公共产品的成本，自己免费享受，结果可能导致无人生产。消费者免费搭车动机产生的一个直接结果是，公共物品不可能由市场交易实现最优配置，也无法由私人生产和供给。 　　萨缪尔森认为消费上具有非竞争性和非排他性的产品即为公共产品，公共产品的这两种特征决定了政府的供给或直接生产是不可避免的，并提出政府的目标就是“做人民所需要的，而人民靠个人力量又根本不能做或做得不那么好的事情，而灯塔就属于这样的范畴。”[2]亚当?斯密在《国富论》中有关政府应尽义务的阐述中就提到“按照自然自由的制度，君主只有三个应尽的义务。……第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”[3]约翰?斯图亚特?穆勒在其名著《政治经济学原理及其在社会哲学上的应用》（1848）中，也论证了为什么必须由政府提供某些服务，他举了灯塔的例子来说明，认为象灯塔这样的物品，个人不可能主动建造，原因在于，这类物品的建造者和提供者很难对使用者收费以补偿建造费用并获利，解决的办法只能是由政府采用收税的办法建造和提供。也就是说，对于收费困难的物品或服务，应该由政府提供。也就是说，在公共产品的供给出现市场失灵的情况下，由政府这一公共机关来负责社会公共产品的供给，便成为市场经济条件下政府的基本职能。 　　理论上，由于公共产品的非排他性与非竞争性等经济特性，在公共产品的供给方面存在市场失灵现象，以及考虑社会公平、公正等问题，加上公共产品的思想起源于对政府职能的讨论，传统的观点认为政府是公共产品最好的提供者，公共产品也只能由政府来提供，新福利经济学家还从理论的高度论述了政府提供公共产品的必然性。认为通过市场方式提供公共物品，实现非排他性是不可能的或者是成本高昂的，并且在规模经济上缺乏效率，导致市场在提供公共物品时存在着失灵现象。 　　在实践中，几乎所有的国家和地区都接受了上述观点并把政府视为公共产品的当然提供者。比如计划经济时代的中国，政府不仅垄断了全部的公物供给，也提供了所有的私人物品，虽然这样的格局从1978年开始有所改变，政府逐渐地从私人物品的提供领域中有效退出，但政府全包全揽的情况在公物供给领域中基本没有改变，各级政府仍然是各种公物的主要提供者。依公物的公共性质，政府是公物供给的最主要、最正当的主体，而且在宪政体制下，为社会提供各种公物（公共产品）乃政府不可推卸的义务。