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公私合作制在中国目前公用事业市场化中面临的问题 　　内容提要：本文分析概括了当前我国城市公用事业市场化过程中特许经营所面临的有关法律法规、政府监管、政府承诺等几个主要问题，提出了今后进一步完善特许经营制度的政策建议，以便为推动我国公用事业市场化顺利进行提供参考。 　　关键词：特许经营；公用事业；市场化 　　中图分类号：F279.21文献标识码：A文章编号：1003-4161(2006)05-0091-04 　　 　　从上世纪七八十年代西方国家开始的以提高效率、促进竞争、减轻政府财政负担的公用事业市场化（或者说民营化、私有化）运动，到现在已成为世界的潮流，无论是发达国家还是发展中国家，都在积极探索并逐步推进本国公用事业的市场化。我国的公用事业市场化从上世纪90年代开始，由于最近几年，政府出台了一系列的政策措施、法规来鼓励、支持、规范我国的市场化，进入新世纪后开始加速，上海、南京、深圳、广州等经济发达城市公用事业市场化正进行的如火如荼，就其形式而言，多种多样，常见的有合同外包、特许经营、公私合作（合资）经营、股份出让、直接并购、民间独资等多种公私合作形式［1］。其中特许经营由于其形式多样、灵活而备受我国青睐，各大中城市特许经营项目日益增多，因此其逐渐成为人们关注和研究的对象，许多地方政府如北京、深圳等为了规范特许经营开始颁布了一些管理办法，建设部也于2004年2月24日发布了《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），使特许经营开始进入“有法可依”的轨道，标志着我国的特许经营开始进入一个新的阶段。虽然如此，由于其对制度环境如法律制度、监督制度、行政管理制度等要求很高，在发达国家有着良好绩效的特许经营权制度，却在我国的实践中表现出许多问题，这既有理论认识层面的，又有制度层面的、操作层面的。本文试对这些问题进行分析，并提出解决建议，以便推动我国特许经营项目顺利进行提供参考。 　　 　　1．特许经营在我国面临的主要问题 　　 　　1.1缺乏一个完整、严谨的法律法规框架体系 　　有关特许经营的法律、法规、政策规定相互之间不协调、不配套，前???不相衔接；法律条文内容含糊不清，甚至不合理，前后矛盾，这是我国特许经营面临的首要问题，因为这造成私人合作者感到无所适从，增大了合作的风险。就拿特许经营者的选择来说，根据《行政许可法》第五十三条规定行政许可必须通过招标和拍卖的方式授予，作为行政许可的特许，理应适应本条规定；建设部的《办法》第八条也规定公用事业特许经营项目应向社会公开招标，而从另一方面看，属于政府采购法范畴的特许经营，还理应遵循《政府采购法》第二十六条的规定，政府采购可以采用招标、邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式来选择经营者。一些地方性的特许经营管理办法也作出了不尽相同的规定，深圳规定可以采取招标、招募和法律、规章规定的其他方式；北京规定可以通过招标或直接委托等等，这些法律条文的不一致，使特许经营者风险成本加大，他们甚至不知道自己取得特许经营权的合法性，依据哪部法律条文来保护自己。而实际在选择特许经营者时，由于公用事业项目的复杂性，仅仅看价格的高低来确定特许经营者是远远不够的，特许经营者的选择、特许经营权的授予一般都是要经过与投标人谈判与协商之后，这在国内和国外都是很普遍的。这反映出《办法》规定不够合理，虽然其本意是为了保护公平、公正、透明，避免暗箱操作，权钱交易，但却没有使法律条文有足够的灵活来处理复杂且具有巨大差异性的现实问题，导致法律条文在现实中无法执行，或者由于没有足够多的投标人参与竞标而使特许经营项目流产。类似的问题还有，如有关开展特许经营业务的法定依据，有的规定是特许经营协议、有的规定是特许经营授权书，有的规定是特许经营权证和特许经营合同。法律法规框架体系的不完善，不统一已经成了在推进我国特许经营事业中的障碍之一。 　　1．2政府承诺和保证屡屡失信，承诺缺失现象普遍存在 　　政府的承诺和保证是特许经营中的国际惯例，它有利于降低投资者的风险，保障投资者合法的权益，吸引投资者投资公用事业项目。但在我国由于特许经营的时间还不是很长，对它的理解还不很深，政府往往急功近利，引资心急，重承诺轻践诺，结果政府承诺和保证屡屡失信，承诺缺失现象普遍存在，导致许多项目中途夭折。（1）政府承诺对未来的政策风险估计不足。我国是一个正从计划经济向市场经济转型国家，体制、机制、政策处于不停的变化和调整中是这个时代的特征，但在特许经营中政府往往对这个特征的风险评估不足，盲目承诺，政策变化后，导致承诺无法兑现，同时由于合同设计的缺陷，没有对可能的风险作出相应的制度保障安排，结果合同无法继续履行，项目只好终止。2002年1月18日，四川邛崃市政府同四川瑞云集团签定了《邛