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关于土地制度改革若干难题的讨论 　　我国土地制度改革已经争论多年,中央则在争论声中出台了一些改革的意见和举措;各地方政府也做了许多改革探索。但总体看,改革的步伐不快,十七届三中全会的改革路线尚未得到清晰、有力的贯彻。解决土地改革的一些难题在操作层面上不易形成大体共识,应该是影响改革进度的主要因素。在这种情形下,讨论改革难题的解决办法,可能比理念的讨论更重要。 　　出于上述考虑,本文拟讨论若干自认为是难题的土地改革问题,并尽可能提出解决难题的意见。本文的很多意见是作者在近几年多次讲到的,但也有几方面的意见出自近期的调查与思考。 　　一、土地制度改革能不能绕开所有权实现土地使用权的“物权化”? 　　这虽然是一个老话题,但十分有必要先扼要讲讲。 　　法律上的所有权若失去了经济内容,其意义等于零。英国女王对大不列颠土地的“所有权”正是这样,以致有英国学者说,英国人在土地所有权上忘记了女王。我们可以判定,无论从理论上还是从实践上看,把土地使用权(我国农村叫承包权)做实,把所有权适当做虚,都是可行的。 　　所谓把使用权做实,学者们的说法是使用权的“物权化”,其实就是把一般情形下所有权具有的经济意义都赋予使用权,使使用权成为一种基本不受所有权限制的、可以进行多种交易和处置的财产权。除非国家依据土地的某种公共性对土地的使用和交易进行干预,否则,土地是使用权就如同公民对自己家里的一般财物拥有所有权一样。 　　基于上述逻辑,在改革问题上不妨搁置所有权,在使用权上下功夫。十七届三中全会提出的“产权明晰”,也应理解成为使用权的明晰。 　　土地使用权“物权化”的关键举措,应是让土地使用权永久化。若这一点做不到,土地的价值就会随着使用期限的临近而逐步贬值,从而造成土地交易市场的混乱,也给土地规划带来麻烦。这些问题已经出现。 　　二、土地规划能不能实现法制化管理? 　　对土地使用的规划管理,或者按照目前更一般的说法,叫做“用途管制”,是基于土地使用中的公共性的资源配置方法。某些类型土地在使用中的公共性,要比家里一台电视机的公共性大得多。对于公共性极为显著???土地使用,最好是由国家拥有土地的使用权。其他类型的土地使用,政府必须依其公共性程度的不同加强规划管理。 　　华裔留美建筑专家程壮先生说得好:明晰产权“必须以明确的建筑规划空间为基准”。他还说:“规划本质上是一种契约,也就是规则边界”,“规划既定,决不能随意变更。在特殊情况下,即使为了公众利益,政府需要征用私人空间,也要走公开程序讨论”。概括地说,土地规划管理必须实现法制化,否则,效率降低、公平丧失、腐败滋生,这三大弊端难以根除。 　　有一种说法,认为没有“民主制度”,规划管理就只能是一纸空文。我不大赞成这种说法。当然,健全的民主制度肯定有助于提高规划管理的水平,但在我国目前体制下,规划管理的法制化空间还是存在的,需要的是立法的跟进。为此,当然需要大幅度地修改法律。我们首先需要认识到规划管理法制化的极端重要性,否则法制化难以变为现实。 　　土地规划管理法制化必须以一个好的土地管理体制为基础。这个体制要解决各级政府在土地管理中的分权问题。中央政府不能撒手不管,也不能管得太多。土地规划要设立一系列控制指标,其中有强制性的,也有指导性的。例如,耕地保护、城市建成区人口密度等,可以由中央政府做框架性规定,具体的控制性规划可由地方政府制定。规划实施中枢应该以市(地)级政府为好。 　　土地规划实施的最基层单位是城乡社区,其中包括农村社区的村庄。在遵守上位法的前提下,社区的土地规划管理采用社区公约形式。社区公约以社区保护环境为主,其中包括对违章建筑行为的干预。解决违章建筑问题,由法院依据社区公约做裁决。 　　规划法制化的其他要件,如规划制定的程序、对违法处罚办法等,想必不是难以掌握的事情,许多方面可以借鉴国外经验。 　　三、如何把握“公益性”征地的政策边界? 　　土地使用的公共性是极其相对的一件事情。从理论上说,公共性如同一个渐进波长的光学谱系,非公共和公共之间并没有严格的界限。如果硬要把这件事情界定清楚再去修改相关法律,可能永远没希望。强制征地,或是议价买地,如果以公共利益的尺度做法律依据,也可能左右为难。 　　实践中公共利益也很难界定。例如开发区是商业化的,但开发区中的道路是不是公共利益?如果是,则道路用地强行征收,其他用地市场化议价,并允许农民说不?这是一个麻烦。 　　我看思路要变化: 　　第一,只能因部分重要公共利益的需要,才可强制征地。且议价要依市场价。一个城市对这类用地要做比例控制,例如,在一定时期的新增城市建成区面积当中,只能有30%或其他合适比例的土地可强制从农民那里征收。 　　第二,对重要公共利益用列举法界定,如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立