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关于城市商业银行风险贷款成因的再思考 　　城市商业银行是在原城市信用社基础上，通过重组改造设立的地区性的股份制商业银行。在地方政府、监管当局的扶持、帮助下，经过城市商业银行自身10多年的努力，取得了长足发展，业务规模扩张迅速，资产质量、赢利能力和管理水平不同程度得到提高。特别是不良贷款随着业务发展加快和清收处置力度加大，不良率逐年降低，已由最高时的平均34.32%降到2005年底的平均7.73%。已经具备了现代商业银行的雏形，为今后的发展奠定了良好的基础。 　　但是，城市商业银行毕竟背负了城市信用社遗留的沉重的历史包袱，又受风险管理体制、理念、技术、能力和水平的限制，资产的高速增长必然伴随着风险的不断积聚。况且，现有资产中，品种单一，风险集中。因此，城市商业银行依然是中国银行业的风险点，风险贷款是城市商业银行的主要风险。城市商业银行要实现持续、健康发展，就必须加强贷款管理，有效控制贷款风险。要控制好贷款风险就必须搞清楚风险贷款的成因，以便“对症下药”，“有的放矢”。以往许多研究者和城市商业银行的实践者对城市商业银行风险贷款的成因进行过很多分析，有些分析十分透彻。但多数是着眼于历史遗留、内部制度以及操作等层面的研究和分析。笔者认为，当前城市商业银行风险贷款的形成还有深层的体制和理念等方面的原因。 　　 　　一 　　 　　1995年9月7日，国务院发布《关于组建城市合作银行的通知》（国发[1995]25号），决定自1995年起在撤并城市信用社的基础上，在大中城市分期分批组建由城市企业、居民和地方财政投资入股的地方股份制性质的城市合作银行，并选择京、津、沪、深和石家庄5城市作为试点。1998年12月，经国务院同意，人民银行与国家工商管理局联合发出通知，将城市合作银行统一更名为**市商业银行，简称城市商业银行。 　　按照国务院25号文件精神，城市商业银行组建时在股权结构的设置上，被要求地方财政持股比例要达到30%左右，单个法人股东持股比例不超过10%，单个自然人持股比例不超过2%，从而形成事实上的地方政府对城市商业银行的控股地位。调查表明：各地方政府在城市商业银行的平均直接持股比例是24.2%，其中东、中、西部省份的地方政府对城市商业银行的平均持股比例分别为22.3%、28.9%和21.9%。个别地方政府的持股比例达到50%。 　　而此时也正是国家金融体制改革向纵深发展时期，工、农、中、建四大国有商业银行拉开改革序幕，实现机制转换和经营管理方式的转变，进行机构、业务、人员和资源的结构调整、优化。对地方政府影响最大的是，随着国有商业银行机构网点的收缩和业务审批权限的集中，地方经济发展对间接融资的需求敞口越来越大，地方政府项目尤其是地方自批项目得到国有银行的资金支持越来越难。城市商业银行的组建对地方政府来说无疑是雪中送炭，地方政府对此也非常积极。即使是一些财政困难的地方政府也千方百计筹集资金积极入股城市商业银行，并努力拥有对城市商业银行的控制权力。这样，地方政府对国有商业银行分支机构的“控制力”越来越弱，而对城市商业银行的“控制力”却越来越强。也就是说，在国有商业银行深化改革的过程中，国家通过组建城市商业银行为地方政府提供了可支配的金融资源（银行资源）。 　　所以，城市商业银行股权结构设置的要求和现实结果表明，城市商业银行的组建客观上形成一种事实即中央政府对地方政府在金融调控权力上的一种“让渡”。于是，地方政府便拥有了对城市商业银行的绝对控制权。 　　 　　二 　　 　　地方政府对城市商业银行的绝对控制权，降低了城市商业银行本应有的股份有限公司的组织和运行效率，为地方政府干预城市商业银行的运行带来极大便利，并为城市商业银行的经营风险埋下隐患。 　　因为地方政府通过控制城市商业银行的董事长、监事长和行长等高级管理人员的任命权，无形中使城市商业银行必须依附于地方政府，甚至变成地方政府的准财政部门。事实上，大多数城市商业银行虽然按照《公司法》、《商业银行法》和本行《章程》等法律规定举行必要的选举形式，但最终的决定权不在股东大会、董事会，而在地方政府。组建初期，相当一部分行的董事长、行长由地方政府官员担任或兼任。这使得城市商业银行组建伊始其运行机制仍为行政化而非市场化。这种行政控制，使城市商业银行逐步演化为地方政府背离当地实际和比较优势，进行盲目投资的工具。特别是由于金融机构的负外部性，以及由此引出的金融机构发生经营风险后国家有可能施以援手、承担其成本的预期，更加剧了地方政府的投资动机和道德风险。抽样调查表明，城市商业银行的一大块信贷资金被财政化。以湖北省某城市商业银行为例，从1998年到2002年，该行为支持地方政府市政基础设施建设和重点项目工程，向政府累计发放贷款33亿元，而该行2002年的总资产、贷款余额为26