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关于我国农村地权立法缺失思考 　　探讨现阶段农村经济发展之策，不仅是经济学研究的对象，也为法学界虽所关注。我们已经不能简单的用科技落后、知识贫乏、观念落后等理由敷衍农村经济发展缓慢的原因。追根求源，作为农村经济赖以存在的基本生产资料――土地理当成为我们思考的源点，尤其是关于我国农村土地立法中存在的额外难题不能不引起我们冷静的思考。 　　 　　1 现行农村地权立法之价值缺失 　　 　　就我国目前立法状况而言，农村地权立法之价值体系仍以尊崇国家、集体所有权为圭臬，如此必然导致对民事权利的限制甚至对私人财产的漠视。土地立法的行政化色彩不仅客观上不利于农地之利用，主观上也阻碍了农民从事生产的积极性。现行农村土地承包经营权究竟属于债权还是物权，学界上争论不休。根据立法而言，农村土地承包经营权之物权保护力度明显不足，导致农民利益缺乏稳定性、持续力。现行地权结构模式尚属于生计型、控制型。 　　1.1 土地承包经营权的性质。土地承包经营权由宪法进行确认，宪法第8条规定“农村集体经济组织实行家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，但对土地的使用权在物权法中却得不到肯定。土地承包经营权按照传统物权理论是个债权，是基于合同产生的。从其名称观之，“承包经营”必须以合同为基础，因此，土地承包经营天然地具有债权性，最高人民法院《关于土地承包合同审理的若干意见》所作的司法解释就是把土地承包经营作为合同权利。按照传统的物权法理论，物权由于债权，一旦把土地承包经营权定位为债权，那么，集体组织、政府部门以多有权所有权干预土地承包经营权就毫无顾忌。因为他们是行使所有权的代表。近年农村普遍存在这样一种现象――地方政府和基层组织擅自改变土地用途、调整土地承包关系、违法批租土地。结果，依契约成立的承包经营权不能对抗发包权，发包人可能凭借所有权代表人之优势干预承包人的自主经营权，当国家对土地进行征收、征用时，土地承包人不能以平等主体的身份与国家达成补偿协议，只能以集体所有权为中介。承包权利人难以使用物权效力保护自己的土??使用权。[1] 　　如果将土地使用权设定为物权，这种权利是以他人的土地为直接使用收益，所以用益物权。一旦设定，农地使用权的权利便获得确定，不待他人行为介入，便可直接对土地进行占有、使用、收益，他人不得干涉。基于物权的效力，任何人不得违反发露的规定以及合同的约定，提留税费、损害农民的利益。土地承包经营物权化亦要求经营期限法定化，尤其允许承包经营人具有对抗第三人的效力，并获得物权法的保护。防止权力受损。 　　亦有学者提出将土地承包经营权作为独立的占有权，任何人不得侵犯，土地所有权人亦不得侵犯。即便国家征收、征用也只能在土地管理的法律范围内公开地进行自愿的交易，转换土地的占有权和使用权。[2] 　　1.2 国家所有权至上。中国农村土地使用权立法在目前分以下几个层次：宪法立法；民事基本立法，即民法通则中涉及农村地权部分的立法；土地单行立法，如《中华人民共和国土地管理法》；行政立法，如国务院、国土资源部(包括元国家土地管理局)、建设部等行政部门出台的农村地权立法；关于农村地权立法之司法解释、行政解释。通过以上不同层次的立法，中国确立了土地国家、集体两级所有的所有权体系。实际上，集体土地所有权不仅范围狭窄，其所有权能除占有权、使用权、收益权外，农村集体土地所有权受到国家所有权的严格限制。在一定程度上讲，农村土地所有权仅仅是国家所有权的补充，并非是国家平均地权的结果，而是社会控制的一种手段。详细述之，农村集体土地所有权徒有形式而缺乏实际权力内涵，集体行使所有权必须遵循国家政策或命令，只不过是国家进行社会控制的中介并与基层政权相始终，是国家的收税人和管理者，其相关权利随时可能收回，没有真正意义上的所有权。综上观之，我国农村地权结构表面上存在国家、集体两种所有权，实则起决定作用的仍然是国家所有权。因此，直至目前，农村集体成员尚不能取得完整的成员权，难以取得相关实质性的权利，其通过承包经营合同而获得的承包经营权仅仅是一种有限的使用权。 　　 最近的《物权法》和《中华人民共和国民法典(草案)》在土地立法方面仍迷恋于国家所有权而颇多顾虑，唯恐触及土地公有制神圣原则。土地价值之实现有赖于土地用以物权体系是否合理，立法究竟是应该保护土地的所有权人还是保护用益权人?对于土地这种特殊的物而言，因其幅员辽阔，所有权人不可能对其充分占有。况且，为了充分发挥土地增加社会财富之功能，应该保护对其投入并产生实际效益的利用者即用益权人。在所有权人不丧失标的物的前提下，通过土地使用权人对土地直接利用而获得报酬，物尽其用，双方各得其所。从民法发展史来看，自20世纪初开始，罗马法“所有权神圣原则”已经开始动摇，切近于日尔曼法之“团体本位”，“利用中心”，“所有权相对性理论