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农地市场制度缺失与政府规制研究 　　内容提要　透视我国农村土地制度变迁路径，近年来，土地资产的商品、资本属性日益凸显，土地流转的速度日渐加快，地产交易日趋活跃。然而，因对土地经济功能认识的不足，农地市场交易机制的短缺，土地市场化程度不高，非市场配置、非法交易活动频繁，交易成本极高，土地资源利用效率低下。规范农地交易行为并提升其市场化水平，刻不容缓。本文重点探讨制度缺失对农地市场发展的影响，并基于我国农地市场化发展的取向，提出农地市场政府规制方向。 　　关键词　农村土地　市场化　制度缺失　政府规制 　　 　　我国农村土地市场由两部分构成：一是农村土地所有权市场(包括国家征用农村集体土地的所有权交易和不同村集体之间的土地转让)；二是农村土地使用权市场，包括一级土地使用权市场(集体土地使用权出让或出租市场)和二级土地使用权市场(土地使用者在不违反土地使用权出让、租赁契约的前提下将土地使用权转让或转租给第三者的交易关系)。当前农村土地市场处于起步阶段，发展很不成熟。目前，我国农业总体市场化程度为60％左右，然而，要素市场化水平低于农业总体市场化水平15―25个百分点。其中，农业要素中土地的市场化水平最低。综合判断，我国农业土地市场化程度不足10％，农业要素中土地的市场化水平最低，处于非市场化阶段。 　　 　　一、农地市场的制度缺失 　　 　　现行土地制度框架下，农地市场存在着诸多内、外生制度性约束，提高了农地交易的制度成本、经济成本和社会成本，降低了土地资源的配置效率。 　　 　　(一)农地产权制度残缺，交易主体缺位 　　产权“是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利，它主要包括使用权、转让权和收益权。”现行农地产权关系模糊导致交易主体缺位。交易主体是指买卖双方，包括所有权主体和使用权主体。他们共同构成行为主体、责任主体和利益主体。现行集体产权制度最根本的缺陷就是村集体是虚拟的，集体财产缺乏人格化的产权主体。农村土地归农民集体所有，这在我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要??律中，都有明确的规定。不过，在各种成文法律法规中，“对农村集体土地所有权所指既不明确，又相互矛盾”。各个法律具体规定的农村集体土地所有权主体分别有：①村农民集体，②乡(镇)农民集体，③农业集体经济内的农民集体。而且，各个法律又没有规定农民集体的组织形式是什么，这个“集体”无边界，“集体所有制内涵着一种矛盾和冲突”。残缺的农地产权制度，既模糊了土地所有者与使用者之间的关系、土地使用者之间的产权关系，也模糊了产权行为主体、责任主体和利益主体的关系。一方面，各级政府可以划拨和低偿征用集体的土地；另一方面，与国有土地相比，农村集体建设用地的使用主体和交易的限制较多。按照现行法律，农村集体建设用地使用主体是农村集体经济组织，村民和农村集体经济组织与其他单位和个人可以土地使用权入股、联营、共同兴办企业。 　　 　　对于农村集体建设用地的其他交易，我国法律只规定对符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，由于破产、兼并等原因，集体建设用地可以转移，但对转移的接受主体并没有规定。这些限制的后果，一是将农村集体建设用地的交易权变得极为有限，模糊了农村集体建设用地的所有权和产权意义，使正常的市场机制很难在农村建设用地中发挥作用；二是造成了国有建设用地使用权与农村建设用地使用权的不平等，从而将建设用地市场分割为一个二元结构的市场，即国有土地使用权和集体建设用地市场。而现实情况是，受经济利益的驱动，集体建设用地的隐形交易虽然没有得到政府的承认，却一直在半公开状态下进行着。尤其在城乡结合部，由于两个市场边界的互连，在“含权量”较少的集体土地较低价格吸引下，一些不符合条件的主体经常越过边界进入集体建设用地市场，成为土地市场的“偷渡者”，或称为农地的“隐性市场化”现象。这种幕后交易破坏了土地市场的公平机制，产生了一系列问题，如建设用地的权源，集体土地资产的管理，新的土地使用主体的权益保障等问题，也为滋生腐败提供了温床。 　　再者，农民的土地经营权益仍然受到各级政府和集体的侵蚀，未成为市场主体。其土地处置权即让渡权受社区与所有制、行业的限制，农户之间的交易局限在本村、本小组，不能跨区域、跨所有制流转，不能给企业经营，交易量小。产权多元化与关系模糊实质上就是一种主体缺位。 　　 　　(二)农地商品属性不明，交易客体非价值化 　　我国农村土地长期以来实行的是实物管理，否定土地是商品，具有价值。农地的商品和资产属性目前仍无法律认可，割裂了土地所有权、使用权价格与价值之间的联系。 　　首先是国家与集体之间的产权交割，交易主要以国家无偿划拨或低偿征用(象征性补贴)的方式完成。以《土地管理法》补偿标准论，我国征地补偿制度存在两个机制陷