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农地征用制度制度经济学分析与创新路径研究 　　【摘 要】农地征用制度改革必将成为我国近期重大的制度变迁之一，这不仅仅是为了增加农民收入或者保护农民权益，甚至也不仅仅是为了保护耕地或者粮食安全，关键在于征地已经成为目前我国各种矛盾的聚焦点。从制度经济学角度分析现行农地征用制度，可以看出正是由于农地征用制度设计上的缺陷与不足，直接导致了农地所有权主体虚置及农地征用权被滥用，影响了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用。农地征用制度的改革与创新研究也必须对此予以充分关注。 　　【关键词】土地；农地征用制度；制度经济学 　　【中图分类号】F321．1 　【文献标识码】A 【文章编号】1673―29lX(2006)06―0052―04 　　工业化、城市化是一个客观历史进程，征用农地是国内各地面临的一个重要课题，也是当代各个民族国家面临的一个基本问题。由于现阶段我国农地征用补偿标准由政府制定，没有真实地反映农地资源的稀缺程度，影响了农地的资源配置效率；同时，过低的征地补偿费导致国有土地的出让价格和征地补偿之间存在着巨大利差，有关利益主体对征地收益展开了激烈的争夺，这不仅损害了农民的利益，也加速了农地的非农化进程。这一制度引发的社会分配不公正，导致的生产和交易低效率等问题，已引起各方广泛关注，农地征用制度改革已经提上决策层的议事日程，成为重大政策课题。为使农地征用制度改革的思路和战略得到贯彻执行，必须对农地征用制度进行综合化、集成化和系统化研究，深入分析和全面反思农地征用制度的成败得失。 　　 　　一、现行农地征用制度的两大弊端 　　 　　　1．征地范围过宽 　　强调以公共利益为目的，是世界各国对国家行使财产征用权进行法律限制的通用做法。我国《宪法》和《土地管理法》对征地问题也都做出了明确规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但不同的是，我国却未对“公共利益”做出明确界定，“公共利益”的界定缺乏可操作的标准。因此，什么情况下才能征地一直不明确，实际操作很难掌握。也就是说，法律赋予了国家土地征用的权力???却未对这种权力的行使做出限制，这样的直接结果就是，公共利益成为了职能部门和地方主要行政领导自由裁量的权力，从而大量非公共利益用地也以“公益用地”的名义征用，“土地征用”概念失去其法律意义。 　　为国家或公共目的进行征地是无可厚非的。在计划经济条件下，个人(有时集体)被排除在国民经济建设之外，所以，全部建设都可以征用土地。但在当前市场经济条件下，各种经济成分加入到社会建设的行列，这时再以宽泛的“为国家和公共目的”来界定征地的范围，实际上是使得任何建设都可以征用土地。在实际工作中，形成了凡是建设就需要征地，凡是征地就打着“公共利益”的旗号，以至形成了企业征地的情形。这种带有浓重计划经济色彩的土地征用制度，缺乏对于用地单位使用土地情况有效监管，不利于社会对土地这种稀缺资源的保护利用：土地征而不用、多征少用的现象在一些地方比较明显。我国耕地面积的大幅减少，其实和现行的农地征用制度下利用政府权力征地范围过宽不无关系。 　　 　　2．补偿标准过低 　　土地补偿是征地问题的核心。世界上大多数国家和地区都是以市场价格为基础补偿的，有的还考虑土地未来价格补偿。而我国的征地补偿标准是根据土地管理法规制定的，是非市场化的价格。补偿标准过低，扭曲了征地的机理，严重侵害了农民利益。《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的土地补偿费和安置补助费分别为该耕地被征用前三年平均年产值的六到十倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。问题在于，上述补偿费用标准不管是低限还是高限，都不足以使被征地农民保持原有的收入水平，不足以弥补农民因失去土地而带来的经济损失。 　　这种按照年产值来确定的补偿标准带有浓郁的计划经济色彩。未体现土地发生用途转换的巨大增值价值，更没有体现土地市场的供求状况，没有体现市场经济的价值规律和市场定位的原则，征地补偿标准严重偏低。椐农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”，在农民身上至少“拿走”近5万亿元，严重剥夺了失地农民的利益。对此，民进中央副主席蔡睿贤委员也指出：“农地征用制度的最大缺陷是补偿过低”。出于对今后生活出路的考虑，农民一般是不愿意放弃土地的。而地方为了得到土地，要么和农民进行较长时间的谈判，要么采取强行措施而引发矛盾与冲突。另一方面，较低的征地费用为降低出让金提供了较大的空间，较低的出让金不仅有利于外部资金的进入，而且也降低了建设用地的价格，这样极不利于建设用地集约使用，尤其当征地费用接近建设用地的改造费用时，用地单位宁可征用新的土地也不愿意改造原有的建设用地。这样，土地的利用就严重地偏离了效率。