农村公益性服务“以钱养事”新机制问题与对策.docVIP

农村公益性服务“以钱养事”新机制问题与对策 　　摘要:从2000年起开始的农村公益性服务“以钱养事”新机制改革,经过近九年的实施,我国公益性服务事业得到了很大的发展,但是改革之中也仍然存在着一些问题,这些问题严重地制约了“以钱养事”新机制在农村公益性服务事业上效力的发挥,甚至有可能导致改革的失败。这些问题亟待我们进行深入分析并加以解决。 　　关键词:以钱养事;新机制;问题;对策 　　 　　一、引言 　　2000年,湖北省咸宁市咸安区作为湖北乡镇事业单位改革的先锋,率先着手建立农村公益性服务“以钱养事”新机制。改革之初,首先按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路,进行了站所转制和身份置换;然后变“养人”为“养事”,建立起“以钱养事”的公共服务新机制。咸安的“以钱养事”改革“涉水之深,范围之广,影响之大,前所未有”,被称之为“咸安模式”。这次改革随后在湖北省内全面推广,并得到其他省市区改革者的密切关注及仿效。“以钱养事”在当时得到了众多专家学者的肯定,也有少数专家如贺雪峰等持激烈反对的态度。但是,一项改革正确与否最终需要时间和实践来检验,咸安“以钱养事”的改革至今已有八九年,改革取得了很大的成绩,改革在总体方向上是正确的,也是有利于我国农村公益性服务事业的完善和发展的,这点业已成为学界的普遍观点。但是,通过对湖北省咸安区的回访及湖北省某些其他县市区的调查,可以看到,改革之中也仍然存在着一些问题,这些问题大大地制约了“以钱养事”新机制在农村公益性服务事业上效力的发挥,甚至有可能导致改革的失败。 　　二、农村公益性服务“以钱养事”新机制现存的问题 　　(一)未能完全实现在公共产品供给中引入市场机制的目标 　　“以钱养事”改革的初衷是为了建立适应社会主义市场经济要求的农村公共服务体系,在农村公共服务的生产和供给之中引入市场机制,充分实现农村公共服务的市场化、社会化。但是,即使从作为“以钱养事”新机制的首创者和最典型代表的湖北省咸安区的情况来看,这一个最初和最重要的目标也仍然没有完全实现,农村公共服务的供给主体仍然是“七站八所”转制后的原班人马,服务主体多元化的市场竞争机制仍未构建起来,农村公共服务的供给和购买仍然局限于乡镇内部,跨乡镇的县域公共服务体系尚未建立起来。 　　(二)“以钱养事”改革尚未形成上下联动、形成合力、综合推进的局面,改革回潮的风险很大 　　改革涉及到众多职能部门的切身利益,所以不可避免地遭遇许多上级部门(条条)的反对和质疑,改革步履维艰。许多上级部门基于自己部门利益的考虑,认为“以钱养事”的改革砍掉了他们在基层的腿,削弱了他们的权力,影响了他们深入农村社区的能力。从全国范围来看,各地区乡镇一级可谓是大刀阔斧,而县级却都几乎按兵不动,这就制约着改革的纵深推进与改革限度,为改革埋下了巨大的回潮隐患,有可能导致前面所做的一切改革努力前功尽弃。 　　(三)政策法规的配套改革未能及时跟上“以钱养事”新机制的改革步伐 　　第一,国家有关部门在改革中未能充分联动,统一认识,导致制定出互相矛盾的政策,使得基层政府无所适从,改制后的“七站八所”的一些工作人员思想混乱,对改革不理解。例如,笔者在咸安区某镇与文化中心负责人访谈时,他就提出,中央有政策文件明确规定乡镇文化站不得企业化或变相企业化,但是“以钱养事”后的文化服务中心到底是什么性质?咸安区凭什么撤消文化站,将文化站职工身份置换? 　　第二,在咸安政改的实践中可以看到,原事业站所人员在转制后大多以各种“中心”的名义到民政部门注册为“民办非企业”性质的社会“法人”组织。但国家民政部《民办非企业单位登记管理暂行办法》(1998年)明确指出,民办非企业单位是“利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织”,而《社会团体登记管理条例》(1998年)第4条第2款规定:“社会团体不得从事营利性经营活动。”这与改革中面临的现实情况显然悖斥,各事业站所转制成“中心”后,其赖以从事生产经营的资产主要是通过政府无偿提供或者租赁方式提供的,如果按照民政部现行规定,其性质就很难辨认,成为了一种“四不像”组织,其资产、债务的认定和划分工作十分棘手,这些组织也很难到金融市场上开展融资活动,成为它们发展壮大的“瓶颈”所在。 　　(四)各事业站所转制成“中心”后,在公共物品供给中存在着明显的“第三种失灵”现象 　　第一,由于这些非政府组织主要依靠政府购买来获得经费,因此它们无法保持对政府的合理独立性,只能服从于政府的各种要求,在某种意义上沦为政府的附庸物,其提供的公共产品不是对使用者现实需求的回应,而是由政府从自己的政治、经济效用最大化角度出发决策的产物。农村公共产品由谁提供、提供的数量、以什么方式提供,其主要决策都是自上而下的,即政