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农村反贫困与最低生活保障制度完善 　　[摘要]农村贫困人口的大量存在及其生活困难已成为影响我国社会稳定的重要因素。最低生活保障制度作为农村反贫困的重要手段，在实施中普遍存在保障范围有限、保障水平不高以及保障资金不足等问题。为了更好地保障贫困群体的基本生活，必须通过扩大覆盖范围、提高保障标准、实行分类救助、建立多渠道的筹资机制，来完善农村最低生活保障制度。 　　[关键词]贫困；反贫困；最低生活保障制度 　　[中图分类号]F812.2　[文献标识码]A　[文章编号]1008－2670(2008)05－0031－03 　　 　　最低生活保障制度(简称低保)是绝大多数市场经济国家实行的、保障全体公民基本生存权利的制度，通常根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于这一保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照法定程序和标准提供的现金和实物救助。在我国农村贫困现象严重的情况下，建立完善的农村最低生活保障制度尤其必要。 　　 　　一、当前农村最低生活保障制度存在的问题 　　 　　截至2007年底，农村最低生活保障制度在全国范围内已普遍建立，全国共有3451.9万人(1572.5万户)享受了农村最低生活保障，比上年同期增加1948.2万人，增长128.7％，平均保障标准为70元／人、月。但由于农村最低生活保障在全国范围内还没有形成统一的制度，各地在实施过程中普遍遇到了一些问题，未能很好地保障贫困群体的基本生活。 　　 　　(一)认定低保对象的依据不尽合理，低保覆盖面较窄 　　农村最低生活保障的对象是家庭年人均纯收入低于最低生活标准的居民，在实际工作中按照此标准认定低保对象有一定难度，主要是农民收入中难以货币化的成分比重较大，而且其外出务工收入和临时性收入具有相当的不稳定性，导致收入难以准确核实。而且家庭收入也不能全面反映贫困农户的真实面貌，因为农村中有些真正贫困的家庭，致贫原因主要是家庭成员重病、重残、劳动力缺乏，仅凭家庭收入确定低保对象，不尽合理。此外，还存在大量的低保边缘群体，他们的收入虽略高于低保标准，但抵御风险的能力却很薄弱，任何???小的经济冲击甚至家庭生活事件都有可能使他们陷入贫困，如家庭成员常年有病，每月都要支付大量的医疗费用，其实际收入除去医疗费已大大低于低保标准，而按照目前的规定，他们还无法享受到低保待遇。 　　由于认定低保对象的依据不尽合理，导致农村低保覆盖面较窄。按照社会保障理论，国际上通常将一定区域内人口的5％确定为低保对象。但从我国农村低保的实际覆盖率(见表1)来看，最高也只有2.05％，还远低于这一目标。 　　 　　(二)低保标准偏低，城乡差异较大 　　农村最低生活保障的标准由县级以上地方政府按照能够维持农村居民全年基本生活所必需的费用确定，这一规定导致各地制定标准随意性太大，有的地方并不是根据农民的基本生活需要制定，而是视地方财力或地方官员的重视程度而定。与城镇低保标准相比农村低保标准明显偏低。2007年第1～4季度，城镇居民最低生活保障标准全国平均值分别为每人每月173.93、175.67、179.24、182.4元，而同期农村水平为70.94、71.43、70.01、70元。实际上，低保保障的是居民的最基本生活，同在一个县城或集市，农村和城市并无空间距离，农村居民和城市居民的基本消费结构也没有实质的差异，只是因为户口原因低保标准就相差甚远。有人认为，农民有土地保障，依附土地的产出能够部分保障其基本生活。但事实上，在确定低保对象时，早已扣除了其来自土地的收入，因此不能仅凭农民有土地就压低其低保标准。 　　 　　(三)统一的补助标准不能照顾到低保对象的不同需要 　　现行的农村最低生活保障标准设计单一，而没有区分不同的贫困群体，例如有无劳动能力、家庭规模大小和家庭中有无未成年人和老年人等。以低保家庭中有未成年人和老年人为例，无论是城市低保对象还是农村低保对象，从绝对人数和相对比例来看，未成年人和老年人都占有相当比重，而他们与一般困难群体的基本生活需要是不同的。截至2007年第三季度，全国农村低保对象总数为2781.3万人，其中未成年人203.3万人，占7.3％，老年人543.1万人，占19.5％，两者总人数为746.4万人，合计比例为26.8％。考虑到未成年人的教育以及老年人的养老、医疗等特殊需要，实行统一标准的补助是不合适的。 　　 　　(四)最低生活保障资金来源不足 　　在我国农村，低保资金不足已成为制约低保制度发展的关键问题，并直接导致了低保的覆盖范围有限和保障水平不高。农村最低生活保障的资金在中央财政没有设立预算科目，资金筹集主要以地方为主，由地方列入财政预算。在很多地方实际上由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经