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农村土地流转与农村社会保障体系完善 　　摘要:当前,我国农村土地使用权流转速度缓慢,农村社会保障体系缺位是诸多因素中的主要原因,据此提出了建立和完善农村社会保障体系的若干政策建议,以期对我国农村土地流转的有序推进提供参考。 　　关键词:农村社会保障;农村土地制度;三农;农村发展 　　中图分类号:F321.1 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0032-03 　　 　　农村土地流转,是指拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织的一种行为。通过土地流转实现适度规模经营,对于优化配置土地资源,加快产业结构调整,加速农村劳动力转移,拓宽农民增收渠道,具有重要的现实意义。改革开放以来,各级政府出台诸多决策以推进农地流转,虽然取得一定的成效,但没有达到相应的政策预期。在中国城镇化和新农村建设全面加速推进过程中,如何抓住关键环节,深化改革,科学推进土地流转已成为时代命题。 　　 　　一、农村土地流转存在问题及原因 　　 　　我国的土地流转从家庭承包经营制度开始实施起,就一直在进行着,1984年中央一号文件明确提出鼓励耕地向种田能手集中,1993年中央十一号文件提出依法自愿流转的原则,2003年施行的《土地承包法》更专门在第五节中用了12条讲土地流转,中央十七届三中全会《决定》提出:“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。然而,截至2008年8月底,30年来我国农地流转总面积只有1.06亿亩,占承包耕地总面积的8.7%,其中的原因众说纷纭,但大体可归纳为四个方面: 　　(一)小农思想束缚影响流转。自古以来,土地承载着农民太多的希冀,被农民视为“命根子”,使得土地不易从农民手中转移出来。当前土地流转中一个惹人注目的现象是绝大部分农民都迫切要求承包土地,特别是广大中西部区,真正自愿放弃承包权的农户几乎没有,一定程度上制约了土地流转的速度,根本原因在于土地具有社会保障和就业功能,农民把它作为命根子来看待,认为有了土地就有生活退路,即使外出打工赚不到钱或者年老疾病时还可以回来种田,???里踏实;也有少数农民对土地私有化抱有幻想,认为农村土地二轮承包延长30年后,土地就是自己的,如果现在不争取承包地,将来遇到特殊情况,可能后悔莫及。所以相当一部分农民都把土地看得很重,宁让土地荒芜也不愿流转,土地承包权更不愿放弃。 　　(二)流转机制不完善。当前,土地流转的市场中介组织相当匮乏,具有一定规模的种植大户为数甚少,推动农村土地规模经营的“领头羊”数量还不多,农村合作经济组织的服务功能发挥极为有限,影响了土地流转的速度、规模和效益,不利于土地的优化配置。 　　(三)农民社会保障滞后影响流转。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障对待,对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民,尽管已经没有精力和能力经营好承包地,但宁肯粗放经营也不愿将土地流转出去。 　　(四)土地流转难成规模。土地使用权流转具有不稳定性,主要是因为非农产业的不发达和非农就业机会不多,外出务工就业相对不固定,经商风险较大,农民创业本领不强,技能素质不高,农业收入仍是许多农民家庭收入的主要形式,由此,许多农民不愿放弃承包土地,分散种植与规模经营成为一对鲜明的矛盾。另外,许多土地流转是在农户间自发进行的,缺乏专业组织引导,组织化规模经营机制不健全,难以改变土地分散种植经营的局面。 　　 　　二、制约农村土地流转的主要因素――农村社会保障制度缺位 　　 　　(一)中国农村土地的双重功能是制约农村土地流转的主要因素 　　在新中国成立后,国家曾经建立起一套较为有效的农村社会保障体系,但伴随着集体时代的结束,国家对个人的保障连同土地一起交给了农户,家庭和土地成为农户主要的保障手段,政府基本上不再负担农村的社会保障。这样中国农村的土地就承载着农业生产与农民生活保障的双重功能。它既是农业生产中最重要的生产资料,是一种生产要素,同时,从其社会功能的角度来看,作为稀缺资源的土地,又是中国9亿农村人口的生活保障。也就是说,当农民没有充足的财富积累,没有足够的非农就业机会和非农收入,没有健全的社会保障体系时,很大程度上必须依靠土地收获物供给基本生活资料,或者以土地收入作为维持最低生活水平和抵御社会风险的主要手段。这种社会保障功能是农民在社会保障缺位状态下被迫进行自我保障的一种理性反应。而《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中也曾指出,“在相当长的时期,土地不仅是农民的基本生