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农村最低生活保障制度实施中问题与对策 　　农村最低生活保障制度(以下简称低保制度)是国家和社会对农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的家庭，按当地最低生活保障标准给予救助的制度。建立农村低保制度，是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要举措，是当前农村社会保障制度建设的重中之重，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。2002年党的十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，2007年中共中央1号文件(即《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》)对农村最低生活保障问题高度重视，并就如何完善这一制度提出了明确要求。国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》决定，2007年在全国建立农村最低生活保障制度。农村低保制度迅速在全国各地实施成效显著，截至2008年底，我国已将4282.3万人纳入农村低保，还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生活救助。但要完善农村低保制度，也存在不少问题，亟需改进。 　　 　　一、农村最低生活保障制度中存在的问题分析 　　 　　(一)保障标准的制定不够科学 　　当前，尽管很多地区就农村低保标准的依据和程序做出了有关规定。但是在实际工作中，许多地方的标准制定是不科学的，甚至是很随意的。有些地方基本上是在原先特困户救济标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的。“以钱定人”的情况比较普遍。这样就导致农村低保标准普遍偏低。仅为城市的30％-40％。事实上，有些地区的保障标准过低还有认识方面的原因。认为农民多少可以利用土地自我保障，象征性地给点补助就可以了。以山东省潍坊市为例，城乡居民的最低生活保障标准就有不少差距。全市城市居民的保障标准是月人均275元。另外还有帮困补贴和多种配套救助措施：而农村居民的保障标准是年人均1000元，并且缺乏其他附加救助。在城乡接合部或部分因征地农转居的地区，往往出现居住在同一个地区的居民，有的享受城市低保，有的享受农村低保，两者之间的悬殊差距常常引发矛盾和冲突???加大实际工作难度。 　　 　　(二)　保障对象的识别较为困难 　　各地普遍反映在依据保障标准去识别、确定保障对象的过程中。面临着许多现实的难题。一是什么收入应计算为有收入，什么收入可以不予计算。目前还缺乏统一规定；二是依据各地情况，科学核算农业、副业收入有困难：三是核算有劳动能力的保障对象的隐形收入有困难：四是确定农户具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入难：六是因建房、婚嫁导致生活困难的人员是否列入保障对象面临操作困难：七是因计划生育被罚款而造成家庭生活困难的人员是否列入保障范围缺乏法律依据，不好操作。为了便于识别保障对象，一些地方增加了对申请者实际生活状况的考察，“发明”了一些方便的办法，例如“进村上门看房子，进屋看被子(谷子)，吃饭看盘子，穿着看身子(家庭用品)，银行看折子”等等。很多地方还明确指定了一些排除性条件。以上各地在确定保障对象时的一些方便做法。或者表现出随意性，或者缺乏必要的法律依据，甚至带有政策性、价值型歧视，与最低生活保障制度的初衷是相悖的。需要加以改进，用更加完善、更加合理合法的手段去识别和确定保障对象。 　　 　　(三)保障资金得不到有效落实 　　在全国范围内全面建立农村低保，资金短缺是难题。在很多地方，农村低保资金实行分级负担。由于以下几个原因，导致分级负担落实有一定困难。一是农村低保制度主要是各地根据自身的实际情况主动建立的，因而其执行和落实缺乏强有力的外部约束。在地方财政好的时候，执行起来问题不大：一旦财政状况不好，就很难得到有效执行。二是20世纪90年代以来，客观上社会资源特别是财政资源有向上集中的趋势，地方财政状况持续吃紧。三是通常情况下。越是财政紧张的地方。贫困人口往往越多，分担低保经费的任务就越重，落实经费保障的压力就越大，结果就是常常不能落实，由于分级负担的资金得不到有效落实，导致了一些地方农村低保进展迟缓、陷于停滞。甚至名存实亡。 　　 　　(四)保障工作不够规范 　　迄今为止，我国尚无专门规范农村低保工作的全国性法律法规，有规范作用的全国性文件是民政部1996年印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》、国务院2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。各地农村低保工作大多是依据自身制定的有关政策开展的，由此导致两个结果：一方面，农村低保工作的整体“合法性”不够，一些地方抱着“多一事不如少一事”的心理干脆不搞，一些主动搞起来的地方也很难完善，保障工作往往不够规范，落实起来也面临很多困难。另一方面，由于缺乏有效的统一指导，各地做法千差万别。参差不齐。在具体工作层面。主要是由于基层力