我国公路特许经营项目招标的思考与建议.docx

我国公路特许经营项目招标的思考与建议前言：近期，国家发展改革委正加快基础设施和公用事业特许经营立法。交通运输行业是国内最早推行特许经营项目招标、出台相关部门规章以及特许经营项目招标标准文本的行业之一。下文将通过公路行业经营性公路建设项目投资人招标实践，对特许经营项目招标投标情况进行分析与研究，并对其招标工作提出几点建议。 特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项产品或者提供某项服务的制度。 其核心内涵包括：一是引入竞争机制，通过市场准入有条件地选择投资者或者经营者；二是政府通过法定的形式和程序，授予企业在一定的时间和范围内对某项产品或服务进行经营的权利；三是政府与获得特许权的企业双方通过合同协议的形式界定各自的权利、义务和责任。 2004年6月，《国务院关于投资体制改革的决定》中规定，对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。特许经营招标投标在我国的发展历史不长，目前正处在快速发展时期。为规范特许经营项目招标投标活动的发展，相关部门和地方政府相继发布了一些规章和规范性文件，但是在全国范围内现行的相关部门规章只有2004年住房城乡建设部制定的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）以及2007年交通运输部制定的《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》（交通部令2007年第8号）。 深化投资体制改革，拓宽项目融资渠道，吸引社会资金进入法律法规未禁止的基础设施领域，符合国家的政策。公路建设领域在这方面开展了积极的尝试和探索，积累了不少经验，可以说是走在了前列。《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》的出台不仅有利于规范公路领域的投资人招标活动，而且也对其他领域基础设施选择社会投资人的工作起到积极的示范作用。下文将通过公路行业经营性公路建设项目投资人招标实践，对特许经营项目招标投标情况进行分析与研究，并对其招标工作提出几点建议。 一、特许经营项目招标投标情况分析与研究 第一阶段：研究和探索阶段 1998年1月1日起施行的《公路法》中首先提出筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业。 改革开放以来，我国国民经济持续快速发展，公路运输需求增长强劲，全国性的公路基础设施建设得到了飞速发展，与此同时，公路建设资金的结构也在发生着改变。除了以国内银行贷款和地方自筹资金为主，以及利用国际金融组织和外国政府贷款为辅的资金结构方式外，公路建设筹资渠道开始呈现多元化。广东、浙江、湖北等地先后采用民营资本融资建设了一些有影响力的公路项目，开创了民营资本投资建设公路的先锋。最具代表性的是2003年开工建设的宁波杭州湾跨海大桥，大桥全长36公里，总投资为118亿元，其中民营企业的投资在大桥总投资额的比例超过50%，达到50.25%。民营资本如此大规模地参与国家特大型基础设施建设项目，并且占主导地位，开启了中国民营资本进入国家特大型基础设施建设工程的先河。 在这一时期，国家对社会资本投资公路建设项目尚未出台一套完善的相关政策，采用特许经营融资的公路项目的投资方选择不需要采用招标方式，选择方式比较灵活，主要依靠政府与投资人的谈判取得项目，因此就要求投资人在项目前期的研究分析中，充分研究项目的技术、经济可行性，并通过比较论证、风险分析，结合项目的特点，找到项目最优的融资方式。但采用招商洽谈方式的，存在选择投资人的渠道比较窄，透明度低，难以实现公平、公正性的问题。 第二阶段：试行招标阶段 自2001年开始，公路特许经营项目投资人的选择逐步开始迈向试行招标时代。 2001年，广东省交通厅组织编写了《广东省经营性公路项目公司招标文件范本》，该范本被广泛应用于广东省采用特许经营权招标模式的工程项目中，试点项目包括广东省粤赣高速公路项目、广东省潮揭高速公路项目等。2004年国务院发布了《收费公路管理条例》。其中规定，经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。这期间的试点项目包括四川省绵阳至遂宁高速公路项目、四川省内江至遂宁高速公路项目等。 在这一时期，国家和各地方政府逐渐开始对社会资本投资公路建设项目出台一些政策法规，采用特许经营融资的公路项目的投资方选择开始尝试采用招标方式，并逐渐开始研究在不同的投融