ppp分类和原则—孙博20150420.pdfVIP

PPP运作模式的分类和原则 作者：孙博 虞智超 摘 要：本文简要介绍我国现行法律法规中对PPP模式种类的界定，以及国际上 对PPP 的主要分类，结合目前国内较有代表性的PPP分类观点，梳理出一个适用 于目前我国PPP模式的分类标准。 关键字：PPP，政府和社会资本合作模式，PPP分类，特许经营，购买服务，股 权合作 正文 PPP （Public-private partnership），即政府和社会资本合作模 式，或公私合作制。实践中，PPP模式往往会根据项目的自身特点进 行优化调整，从而衍生出种类繁多的PPP运作模式，由此造成目前 PPP模式分类方式众多，没有形成共识的现状。财政部113号文中对 PPP项目的 “识别”做出了明确规定，而要进行PPP项目的识别，势 必需要对PPP 的定义、范畴以及分类加以明确。本文从我国法律对 PPP分类的界定，国际社会对PPP 的不同分类原则及我国学者提出的 PPP分类观点，对PPP项目分类的现状加以介绍，并在此基础上，尝 试提出一套更加适合我国现状的PPP分类方法。 一、 PPP分类的现状 对PPP运作模式进行分类，是一项基础而复杂的工作，现有多个 国家和国际组织从不同角度对PPP模式进行了定义和分类，国内外亦 1 有众多学者对PPP 的分类提出不同见解，由此造成PPP模式存在众多 不同的分类标准，没有形成共识。造成这一现状的原因是多方面的： 首先，PPP有广义和狭义之分。在实际研究和使用PPP概念，甚 至各国和国际组织在对PPP进行分类时，时而使用广义PPP概念，时 而使用狭义PPP概念。 广义的PPP其外延涵盖了所有政府或公权力与私人部门之间的 作关系，正如欧盟委员会所作的定义：“公私合作制是指公共部门和 私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门 提供的公共项目或服务”。 狭义的PPP则仅指一种公共部门与私人部门作为平等主体参与的 一种项目融资和项目管理方式，正如加拿大公私合作制国家委员会所 作的定义：“公私合作制是公共部门和私人部门之间的一种合作经营 关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险 分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求”。 其次，PPP （Public-privatepartnership）一词最早出现于1997 年，至今不到20年的时间，而例如BOT、PFI等模式早已存在。因此 现在所称的PPP并非新的概念，而是对既存的公私合作制度的一种归 纳总结，因此PPP 的范畴较难界定。 最后，不同的PPP运作模式是根据不同的现实情况顺应产生，进 而再衍生出适应新情况的PPP运作模式。简言之，PPP模式是实践先 行的产物，理论往往滞后。因此，对于PPP模式从不同的角度来分类， 2 可得出不同的分类结果。 二、 国内法律规定 目前，我国针对政府和社会资本合作（PPP）模式制定的主要法 规文件有：（1）财政部 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关 问题的通知》（财金[2014]76号，下称 “76号文”）；（2）财政部 《政 府和社会资本合作模式操作指南(试行)》 （财金[2014]113号，下 称 “113号文”）；（3）国家发展改革委 《关于开展政府和社会资本 作的指导意见》（发改投资[2014]2724号，下称 “2724号文”）等。 其中，财政部76号文虽未对PPP 的分类作出规定，但对PPP 的 通常模式作了如下定义：“（PPP）通常模式是由社会资本承担设计、 建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过 “使用者付费”及 必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公 共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。” 此外，发改委2724号文将我国的PPP运作模式界定为 “特许经 营、购买服务、股权合作”等方式。 更进一步，2724号文将PPP项目区分为经营性项目、准经营性 项目以及非经营项目，针对不同项目可选择不同的操作模式。 经营性项目是指具有明确的收费基础，且经营收费能够完全覆盖 投资成本。这类项目可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营— 移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式进行。