均衡发展视域下“学区制”实施的制度隐忧与突围.docVIP

均衡发展视域下“学区制”实施的制度隐忧与突围 陈武林 苏娜 谭美瑶 摘要：“学区制”的推行可以优化区域学校的布局生态，促进教育资源共享，满足不同利益主体对教育需求的弹性变化。然而，教育资源分配机制的城乡分歧、既得利益群体影响下的教育机会偏差、办学主体间的地位差异所产生的待遇区别等隐忧依然存在。通过构建学区教研共同体运行机制，推进学区范围内师资均衡配置机制建设，完善学区内各类学校公平发展的财力保障制度，并对“学区制”实施成效进行动态评估，可使义务教育供需活动形成内在调适机制，确保实现“学区制”的既定目标。 关键词：学区制；义务教育均衡；教育公平；制度完善 [中图分类号] 6522胶献标识码] A胶章编号] 1002-4808 (2016) 07-0027-OS 以新 《中华人民共和国义务教育法》的颁布为标志，义务教育均衡发展政策作为由国家教育单项法所确立的法定政策，全面进入操作实施层面并开始了制度化进程。在此背景下，各区域政府也结合本地实际，相继通过硬件均衡、师资均衡、生源均衡 、政策均衡等举措来实现义务教育发展的整体均衡。2014 年教育部 《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》进一步明确提出，我国下一阶段要 “试行学区化办学”，希望 “按照地理位置相对就近、办学水平大致均衡的原则”， “ 通过将初中和小学结合成片进行统筹管理，提倡多校协同、资源整合、九年一贯”的方式，推动学区内学校之间校长和教师的均 衡配置，促进设施、设备和运动场地等教育教学资源充分共享，达到 “全面提升学区内教学管理、教师培训、学生活动、课堂改革、质量考核等工作水平”，促进义务教育均衡发展的目标。这表明 “学区制”将成为今后教育治理体系改革的重大方向，凸显 “协同、共享、优质、均衡”，谋求以教育治理现代化促进教育公平的深度推进。 然而，政策的制订只是政策生命历程的起点，其成效如何，能否实现预设目标取决于政策执行、政策监控、政策评价、政策反馈等多个环节的有效性，更取决于新政策对原有政策制度安排的修补、完善甚至是批判性重构的能力。反观当下，尽管我国义务教育均衡发展迄今取得了许多可喜成就，但这种发展主要是数量规模的发展，成绩也多是靠提升硬件水平。“学区制”的推行需要的则是打破现有利益格局的平衡局面，引发原有义务教育发展制度体系的深层变革，而唯有确保足够、恰切的制度供给才能确保政策顺利实施，实现预期目标。 一、 “学区制”有利于推进义务教育均衡发展“学区制” 是在区域范围内教育行政与学校管理之间形成的新型教育治理关系，通过建立区域层面系统筹划、资源融合、多元治理的教育管理格局，在现代学校制度原则指导下形成共享融通、均衡持续的治理体系。如赵新亮所述: “学区制”是一种基于学区自主办学的组织管理制度变革，是建立在现代学校制度基础上的现代化教育治理体系，是追求区域内学校间优质、特色、均衡发展的制度设计和安排。［1］新制度主义理论指出，在新旧制度发生冲突的时候，新制度能否代替旧制度，实现制度变迁，既取决于新制度本身有无更高的配置效率，也取决于制度主体的动力、能力以及旧制度依赖能否消除。“学区制”需要通过制度变革才能激发教育者身上的巨大能量，利益分配调整之后的体制才更具活力。 在特定的经济条件下，“学区制”蕴含某种改变现有行为规则和所有制结构的冲动，其探求制度变革的结果必然是在新的规则下重新调整利益关系，而其所体现的制度努力需具备如下价值。 ( 一) “学区制”可以优化区域 学校布局生态“制度总是处在由均衡到非均衡再到均衡这样一种演变的过程之中，而制度演变的动力因素就在于主体希望获取最大的潜在利润。正是获利能力无法在现存的制度内实现，才导致了制度的不均衡状 态 的 出 现，从 而 产 生 了 制 度 变 革 的 要求。”［2］在制度不适应的情况下，由于路径依赖和制度惯性，我国原有义务教育发展制度单纯注重效率，忽略了教育的公平原则。当前义务教育阶段，旧有公共政策的影响导致了学校等级化发展，人为地干扰了义务教育所具有的全民性、公益性和公平性等属性，也曲解了 《中华人民共和国教育法》中公民享受平等教育权利的主张。原有制度背景下所出台的调整政策对于择校现象只是隔靴搔痒，无法真正起到作用。从法制伦理角度讲，均衡政策是为了追求教育的公平正义，也是使义务教育发展回归教育法律法规框架的过程。而真正意义上的治理在于通过 “学区制”改变当前的不均衡状态，实现义务教育均衡发展的规范化。以学区为基本单元的管理体系，可以有效促进学区内学校之间的公平竞争和办学特色的形成，使校长树立危机意识，促进学校努力提高办学水平，进而破解择校、教师流失等难题，且能够在一定程度上扩大家长、学生的教育选择，提升教育的公众满意度。可以期待，在 “学区制”推行成熟时，学区内的学校布局将从政策分层后的