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征地安置“同意权力”合法化路径分析 　　“十一五”时期，我国的城镇化率由2005年的43％上升到2010年的47.5％，实现了以平均每年约0.9％的比例快速增长。截至2009年底，我国城镇人口总量约为美国人口总数的两倍，比欧盟27国人口总规模还要高出1／4。作为城镇人口年净增量长期处于世界第一的大国，据预计“十二五”时期，我国城镇化率年均提高0.8～1.0个百分点，到2015年，城镇人口将超过农村人口，城镇化率将达到52％左右。与我国城镇化步伐的不断推进相伴而来的是，土地征收的大举开展。其中征地安置问题涉及国家、农村集体组织、个体农民等诸多方的利益，是土地征收工作中的纠结点之一。 　　 　　一、我国征地安置的演进 　　 　　征地安置关乎政府形象，也直接涉及到农民的切身利益，是征地工作中的重要内容。虽然自2007年1月1日起，实行新批准新增建设用地土地有偿使用费在原有基础上提高一倍，并且新增建设用地土地有偿使用费实行中央与地方30：70分成体制的新制，对遏制土地过快征收起到了一定的作用。但因为经济社会、城市快速发展的需要，我国每年新增建设用地仍然在回落中保持着增加的态势。2009年，国务院批准81个城市用地总面积为34422.37公顷，其中新增建设用地25265.69公顷，较2008年增加16.7％。这样的情形下，征地安置不仅工作量会增大，还会面临很多新的挑战。 　　自新中国成立以来，我国的征地安置工作经历了两个阶段。一是计划经济时代，实行“谁征地，谁负责安排就业”，以就业为主导纳入城镇社会保障体系的“农转非”一揽子保障计划。失地农民的工作由用地单位安排，同时其享受户口“农转非”的待遇，因而不存在失地农民的问题。二是进入市场经济时代，以货币安置为主的，包括货币安置、农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等多元安置方式被采用。货币安置是指征地部门将土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费以货币形式一次性支付给农民。以货币安置为主是由于失地农民安置途径的研究和探索工作还有待进一步开拓、货币补偿低成本及其易操作的特点、部分地区自身条件的限制等原因。 　　但货币安置很明显仅仅是对失地农民的经济补偿，而对其居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题，并未给予考虑，故存在着一定的局限性。 　　第一，现有的土地补偿标准不能反映土地对于农民的全部价值。目前补偿标准所遵循的“适当补偿”、“相应补偿”的原则，使得保持农民原有生活水平成为衡量征地补偿合适与否的标准。而且所谓的“生活水平不降低”也没有具体的衡量指标。有调查显示，全国的失地农民中有60％左右的人生活十分困难，而因为有稳定经济收入，没有影响到失地后的基本生活的人只占30％左右。可见，补偿费用远低于土地的真实市场价格，低于作为一个城市居民的生活保障，不足以使被土地征收农民保持原有的收入水平，不足以弥补其因失去土地带来的机会损失。 　　第二，稳定谋生方式缺乏导致农民生活水平波动较大。对台州市的调查显示，93％的农民不考虑资金的分配使用，或存入银行，或建新房，也不乏吃喝玩乐或参与赌博的现象。因农民不能合理计划、有效创业，从而导致补偿费发放后很快用尽，生活难以继续，故再次伸手向政府要补偿费，形成“土地被征收――政府补偿――补偿款用尽――再向政府要补偿”的恶性循环链。 　　第三，社会保障体系缺位恶化了失地农民的权益。虽然目前国家已经就建立失地农民社会保障制度确立了一套基本的制度框架，但是在整个农村社会保障体系不完善的前提下，失地农民的社会保障体系也很难有很大的实质性作为。在缺乏明确一致的观念定位的前提下，失地农民社会保障政策的随意性、临时性和非连续性较强。 　　 　　二、征地安置的“同意权力”合法化路径分析 　　 　　目前我国征地安置面临的困境，从一定程度上看是如何解决国家和个人关系的问题，这个问题中有一个核心的词汇，就是权力。 　　1　权力与同意权力 　　一般而言，谈到权力会分成两大基本派别。一是认为权力具有不平等性、压迫性，是一方支配另一方以及解决冲突的工具，这种权力叫横暴权力。二是偏重从合作与分工的角度来理解权力，权力是在合作与分工中形成的社会关系。社会分工要求每个人各尽其责、安于其位地做好所分的工作，每个人的不尽其分都会影响到其他人。这样形成了以社会契约为基础的权利和义务关系，发生了共同授予的权力。如果有人不愿意接受这种权力的限制，就得回到“不求人”的境界里去做鲁滨逊，这种权力叫做同意权力。 　　实践中两种权力是同时存在、互相交割的。只是所运用的权力中，横暴权力的成分更重些，所以很多人认为权力双方所具有的不平等性带来了控制性与强制性。笔者尝试从同意权力的层面重构土地补偿制度。 　　2　征地安置的“同意权力”合法化路径分析 　　征地安置在