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论如何推动地方公债良性发展 　　中图分类号:F810.5 文献标识码:A 　　内容摘要:2009年3月,首只地方公债―新疆债1期发行30亿,标志着地方公债的破冰之旅已经展开。如何保证地方公债良性发展,是摆在我们面前的重要课题。本文结合当前地方公债发行中产生的一系列问题,提出应在推动立法、拓宽发行渠道、合理确定发行规模与发行方式等方面加强建设,才能使地方公债进入良性发展的轨道。 　　关键词:地方公债 发行规模 利率招标 　　 　　国务院于2009年3月正式批准公开发行2000亿地方公债,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部代理发行并代办还本付息。债券期限为3年,利息按年支付,利率通过市场化招标确定。2009年3月27日,首只地方公债――新疆债1期如期发行30亿,这标志着地方公债已经开始尝试发行。但应清楚地认识到,2000亿的地方公债是一个试水行为,而不单纯是应对危机的权宜之计。一方面,从各发达国家的财政发展历程来看,地方政府发行债券是一个趋势;另一方面,就我国当前经济形势(2000亿规模远远不够)或长远经济发展来看,中央政府赋予地方政府更为充分的发债权也是大势所趋。那么如何保证地方公债的可持续发展,是应该重点研究的问题。 　　 　　地方公债发行中存在的不足与启示 　　 　　(一) 从技术层面分析 　　表1列出了2009年5月1日前上市的共11只地方政府公债,本文拟从发行利率、发行方式、两个角度进行分析。 　　从利率角度看,利率均明显偏低。同期人民币一年期存款利率为2.25%,考虑到存款利息税为5%,地方公债利息免税,两者收益率的最大差距为53.75个基点,最小差距为31.75个基点。普通机构投资者不愿参与,参与投标的企业主要是商业银行,购买的债券主要是用于资产配置,并持有到期,造成二级市场交易十分清淡。除了第一只地方政府债有交易之外,其他均无交易发生。二级市场流动性不足,会进一步遏制除银行外的机构投资者的参与积极性。券商等机构承销后,往往要择机在二级市场卖出,而二级市场每天很少的成交量显然不能满足该类机构的要求。 　　从发行方式来看,采用的是利率招标的方式,这种方式产生的利率一般来说是市场化的,但为什么此次产生的利率受到市场冷遇呢?笔者认为地方政府债是新生事物,不排除大型商业银行暗中“捧场”的可能,另外,所采用的利率招标方式也是一个原因。 　　(二)从制度架构层面分析 　　首先,《预算法》第二十八条规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。而此次发行只是得到了国务院的批准,并没有相关的法律作为发行的依据。 　　其次,此次发行由财政部代理,使用国债的发行渠道,理由是财政部有更多经验,为确保债券到期按时偿还,维护政府信誉,2009年地方公债由财政部代办还本付息。如此一来,发行主体有点模糊,地方政府发行的债券与国债的安全性无二,体现不出任何风险溢价。利率水平没有吸引力,在此可以找到部分原因。 　　再次,从发行规模来看,发行2009年地方政府债券,主要是为了解决新增中央投资中,地方政府配套资金困难问题。由于中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多,这次中央公益性投资项目向中西部重点倾斜,总的规模定为2000亿。此次发行的规模是自上而下确定的,具有一定的特殊性。随着地方政府发债进入正常轨道,如何确定最优规模也是需要解决的一个问题。 　　(三)我国地方公债发行带来的启示 　　在技术层面上,能否采取合理的发行方式,从而吸引更多的机构投资者来参与投标,进而形成更加市场化的利率;能否增加发行渠道,使财政部从地方公债发行中退出,以免造成市场的误解。 　　在制度架构层面来看,至少要解决以下问题:一是法律定位,通过立法对地方政府发行公债进行法律约束,对公债的发行、批准、用途、偿还、担保做出原则性的规定;二是明确责任,财政部要从隐性担保中撤出,使地方公债形成真正的市场利率,体现出风险溢价,而不是让地方公债成为变相的国债。但这样一来,地方公债的风险陡增,以往地方政府拖欠大量隐性债务就是明证。所以解决这一问题要追本溯源,即如何对地方政府进行约束,让债务约束更加刚性。三是发行规模上,能否产生自下而上的,但有约束的(地方政府有增加发行规模的冲动)更加科学的发行规模。 　　 　　地方公债可持续发展的对策 　　 　　(一)推动立法,使地方公债有法可依 　　关于地方公债的法律或规章,目前只有2009年2月财政部印发的《2009年地方政府债券预算管理办法》与1995年生效的《预算法》。前者基本上只是对地方公债如何纳入预算进行技术性规定,谈不上对地方公债的约束。后者只是在第28条中提到除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行公债。除此之外,再也没有其他相关法条对地方公债进行约