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论征地过程中集体和农民参与 　　编者按:当前征地制度的一个重大缺陷就是征地过程中集体和农民的参与程度太低,以致于集体和农民利益受损等现象无法得到有效遏制#65377;如何保障被征地农民的参与权?本文为我们勾画了集体和农民参与征地过程的基本框架,认为征地过程中集体和农民的参与有利于约束征地权#65380;使征地行为正当化以及保护集体和农民利益,所以,应扩大集体和农民的参与范围,提高参与度,明确集体和农民参与的时间#65380;方式#65380;途径#65380;程序和内容,并应重构征地程序#65377; 　　 　　当前征地过程中集体和农民的参与现状 　　 　　我国法律对征地过程中集体和农民的参与已有初步的涉及#65377;《土地管理法实施条例》第二十五条规定,征地方案和征地补偿安置方案要在被征收土地所在地的乡(镇)#65380;村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见;对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调,协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决#65377;这些规定一方面表明国家已经重视土地征收过程中集体和农民的参与,让农村集体和农民在征地过程中有表达意见的机会#65377;但也应当看到,当前关于集体和农民参与的规定还是粗线条的,集体和农民的参与程度有限,也没有相应的保障措施#65377;在实践中,集体和农民的参与更是缺乏保障,一些地方政府对征地项目#65380;征地目的#65380;补偿标准和范围等没有及时#65380;全面公布于众,征地行为带有很强的暗箱操作特点#65377;农民失去了征收土地补偿决策的参与机会,其利益受损就只能通过反复上访等非正常途径解决#65377;而且,由于缺少集体和农民的参与,征地行为失去了最有力#65380;最广泛的监督,征地权被严重滥用#65377; 　　 　　征地过程中保障集体和农民参与的必要性 　　 　　受行政权力运行结果影响的人,有权参与到行政权力的运作过程中,并对行政决定的形成发挥有效的制约作用,这是行政程序法的基本原则#65377;参与是征地过程中集体和农民最基本的程序性权利之一,在征地过程中保证集体和农民的参与非常必要#65377; 　　制约征地权的需??#65377;人们服从法律并受法律的约束,是以其权利受到法律的保护为前提的#65377;为了保障个体的权利,政治生活中的公共权力包括征地权必须受到制约#65377;但由于目前法律对公共利益界定模糊,地方政府存在滥用征地权的利益激励,因此,除了要从实体上采取严格界定公共利益的范围#65380;提高征地补偿费等措施以外,还需要从程序上加强对征地权行使的约束#65377;其中,一个重要方面就是征地过程中允许作为相对人一方的集体和农民充分参与,尊重受到征地权影响的集体和农民的意见,并为这种参与提供有效的条件#65377;通过集体和农民的参与,将集体和农民的权利引入行政权的作用过程,创设一种“行政权―相对人权利”的互动和制衡关系,改变以往征地中单方面的“命令―服从”模式,从而避免征地权行使中的随意性,实现对征地权的有效制约#65377; 　　征地行为正当化的要求#65377;按照程序法的一般原理,法律程序具有外在价值和内在价值#65377;一方面,法律程序是实现实体权利#65380;把实体法有效实施的手段或工具(外在价值),另一方面,法律程序自身具有独立于结果的内在价值#65377;行政程序也是这样,既有促进行政过程民主化#65380;行政决定理性化#65380;行政活动结果正当化等功能,又有程序和平#65380;程序理性#65380;程序法治等内在价值#65377;土地征收是为了公共利益将集体土地转为国家土地的行为,其性质是对法律#65380;法规所配置的国家权力与公民权利关系的一种重构,也应按法治社会的要求,遵守法律保留#65380;信赖保护#65380;正当程序等行政法治原则#65377;正当程序原则包括两个最基本的规则:一是任何人不得作为自己案件的法官;二是任何人行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方的意见#65377;相对人的参与是行政程序公正与否的首要判断标准,集体和农民的参与是征地结果正当化的基本要求#65377; 　　作为征地行为的相对人,集体和农民的到场,听取行政机关行使行政权力的依据#65380;过程以及所作决定的理由,并表达自己的意见,一方面有利于征地结果正当化,增强公民对行政机关的理解与信赖,另一方面通过集体和农民的参与过程,使人们在与财产或生存息息相关的征地过程中得到应有的尊重,这本身就是一项独立的价值#65377; 　　保护集体和农民利益的要求#65377;从法理学的角度看,公权力总有不当行使#65380;背离公共利益的倾向#65377;征地行为是一种具有