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论我国基层政府投资行为扭曲及解决对策 　　内容提要：在我国基层政府主要接受高层政府监督、面临高层政府的财政挤压及“晋升锦标赛”制度考核的条件下，基层政府投资行为产生了一系列扭曲。要纠正基层政府投资行为的扭曲，就需要强化对基层政府决策者的监督，理顺政府间权力划分关系，对基层政府所处的双重委托代理链条进行调整，虚化纵向委托代理链条，实化横向委托代理链条，以此来降低监督者和被监督者之间信息不对称的程度。 　　关键词：基层政府　投资行为　横向委托代理纵向委托代理 　　 　　随着我国市场经济体制的逐步完善，政府投资行为也逐步规范化，但基层政府(这里指县乡政府)的投资仍然存在相对较多的问题，与规范意义上的理想的基层政府投资发生偏差，影响到整体意义上政府投资效益的提高，基于此，本文拟从基层政府投资面临的约束条件人手，探讨基层政府投资行为扭曲的表现并提出解决的对策思路。 　　 　　一、我国基层政府投资面临的约束条件 　　 　　基层政府的投资决策权是一种公共权力，从应然的角度讲，这种公共权力必须用来实现公共利益最大化。但是现实中，这种公共权力并不直接掌握在公众手中，而通常是为基层政府决策者所掌控。按照公共选择学派的观点，这些决策者也是利己的经济人，其存在利用手中的公共权力损害公共利益以攫取个人私利的动机，这样的动机是否最终导致事实上的损害公共利益的后果，取决于权力所受到的监督制约的程度。如果权力的运用受到严格监督，以致损害公共利益攫取个人私利的成本大于受益，则动机也就仅仅体现为动机而已，如果权力的运用不能受到严格监督，以致损害公共利益攫取个人私利的收益大于成本，则动机就会转化成现实的行为。 　　因此，对公共权力运用过程的监督一直是经济学、政治学等学科研究的重要内容。通常，民众通过选举代表组成权力机关来对政府的行为包括投资行为进行监督。当然，这种监督由于受信息不充分和不对称问题的制约而难以从根本上杜绝公共权力滥用现象。但是，这却是目前所能找到的相对有效的监督形式。毕竟，政府运用公共权力生产、提供公???产品，满足公共需要，消费者是民众，因此民众对政府决策的科学程度及政府运作效率的高低最有发言权，这正如在私人经济部门，最有资格对生产者的产品进行优劣评价的是消费者一样。因此，尽管政府决策者接受权力机关监督的制度安排并不完美，但却是最优实现不了前提下的次优选择，但是这样的制度在我国并未真正得到贯彻实施，我国基层政府的决策者事实上面临着特殊的约束条件。 　　(一)基层政府主要对上级政府负责 　　我国法律规定，政府一方面要对权力机关即人大负责；另一方面还要对上级政府负责，向上级政府报告工作，并完成上级政府交派的任务。也就是说，我国的基层政府事实上处于双重委托代理链条之中，一是纵向的委托代理；二是横向的委托代理。这两条委托代理链条并不处于同等重要的地位，事实上，纵向委托代理链条是实的；横向委托代理链条是虚的，即基层政府的决策者事实上主要对上级政府负责，同级权力机关对其行为的监督制约却相对软化。地方主要领导由上级政府任命，上级政府对下级政府官员具有几乎绝对的权威，通常可用一些可度量的指标考核下级政府官员(姚洋、杨雷，2003)。由于横向委托代理链条虚化，实际发挥作用的是纵向委托代理链条，所以这就必然使委托代理链条延长，先是纵向的自下而上的委托代理，接着是纵向的自上而下的委托代理。按照委托代理理论，委托代理链条越长，委托人对代理人的监督力度越小，代理人越有可能利用自己的信息优势采取损害委托人利益的机会主义行为。 　　 　　(二)基层政府面临高层政府财政上的挤压 　　尼斯坎宁的官僚追求预算规模最大化的模型对我国的政府行为同样具有解释力。各级政府都存在追求预算规模最大化的倾向，想把尽可能多的财力集中在自己手中，这对政府间财政管理权限划分所造成的影响是，高层政府会利用自己相对基层政府的优越地位(考核基层政府决策者并对基层政府决策者的任免发挥实质眭影响)来实现财权的集中和事权的下放，由此导致基层政府在政府间财政管理权限的划分方面处于不利地位。据统计，近70％的公共支出责任由省级和省级以下政府承担。其中55％以上的支出又由市、县、乡三级政府承担，尤其是县、乡两级政府承担着相当沉重的支出责任。据统计，县、乡政府承担了近60％的教育事业费、近55％的医疗卫生支出，以及大部分对农村的扶助支出(各项农业事业费的42.86％，支援农村生产支出的58.97％由县、乡政府负责(国家发展改革委课题组，2005)。基层政府的决策者明知高层政府对其财政上的挤压已经影响到本地区公共利益最大化，但是也不敢贸然提出反对意见，因为其对高层政府集中收入的偏好是心知肚明的，不会冒着影响自身仕途的风险去做违背高层政府偏好的事情，毕竟，受到高层政府财政上的挤压所导致的损失是由辖