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试析我国慈善捐赠资金监管 　　内容提要：近年来，随着慈善事业的蓬勃发展，慈善捐赠资金监管问题备受关注。本文从阐述慈善捐赠资金等概念入手，首先分析了慈善组织、政府、社会、捐赠人与受益人在慈善捐赠资金监管中的地位，然后着重分析了它们在慈善捐赠资金监管中存在的问题，并提出了相应的完善措施；以期为探讨构建慈善组织监管为主，政府、社会、捐赠人与受益人监管为辅的慈善捐赠资金“四位一体”的监管体系提供理论依据。 　　关键词：慈善捐赠资金；监管；问题；对策 　　中图分类号：C913.7　文献标识码：A　文章编号：1003－4161(2011)03－0148－05 　　 　　引言 　　 　　要准确掌握慈善捐赠资金监管的内涵，首先要明确慈善捐赠和慈善捐赠资金的内涵。 　　关于慈善捐赠的概念，国内学者表述不一，但所包含的内容基本一致。大多数学者认为慈善捐赠是国民收入体系中第三次分配的一种形式，是对社会保障体系的一种补充。慈善捐赠的内涵包括以下几点：一是慈善捐赠的法律主体包括捐赠人、受赠人、受益人。二是慈善捐赠的客体是指财产所有权的转移或给付。三是慈善捐赠行为是一种民事法律行为。四是捐赠人的捐赠行为是自愿的、无偿的、不可撤销的。五是慈善捐赠所得到的财产只能用于慈善事业，从而达到救助的作用。笔者认为慈善捐赠可以从狭义和广义两方面来理解。狭义的慈善捐赠是指自然人、法人或者其他组织将有处分权的财产自愿的、无偿的转移出来用于慈善事业，从而达到救助目的的一种民事法律行为。广义的慈善捐赠还应包括为慈善事业无偿付出的劳动，比如为慈善事业做宣传、做义工等。 　　所谓慈善捐赠资金，是指通过慈善捐赠得到的资金。通常是指由慈善组织通过受赠、募捐等方式筹集，由社会各界无偿、自愿、义务捐赠的用于慈善事业的资金。捐赠资金具有两个特点：一是慈善捐赠资金必须是通过慈善捐赠得到的，这种捐赠是捐赠人一种无偿的、自愿的行为；二是慈善捐赠资金只能用于开展慈善事业。慈善捐赠资金从来源上看，主要包括政府资助、企业捐款、个人捐款、外国援助等。目前我国慈善捐赠资金中政府资助与外国援助???很大比例。慈善捐赠资金是慈善组织开展慈善事业的基础与保障，只有具备充足的慈善捐赠资金，慈善组织才能更好的开展慈善事业。 　　我国慈善捐赠资金监管的主体有政府、慈善组织、社会、捐赠人和受益人四大主体。四大主体在慈善捐赠资金监管中的地位是不同的，相对政府、社会、捐赠人和受益人而言，慈善组织对慈善捐赠资金的监管最为重要，处于主导地位。慈善捐赠资金监管的对象是慈善捐赠资金。慈善捐赠资金监管的内容包括慈善捐赠资金的募集、管理与发放。募集是指慈善组织通过动员公民与企业捐赠以及积极争取政府资助、海外援助等方式取得捐赠资金的过程。管理是指为了保证资金的保值、增值，实现捐赠资金的最大效用而进行的降低运作成本、兴办实业、投资低风险项目等一系列活动过程。发放是指慈善组织将募集到的资金按照捐赠人的意愿或者慈善组织主管部门的规划与决定将其给予受益人的过程。监管的目的是确保慈善目的的达成，保障相关主体的合法权益，推动慈善事业的健康、快速发展。 　　 　　一、我国慈善组织在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策 　　 　　　(一)我国慈善组织在慈善捐赠资金监管中存在的问题 　　1、关于慈善组织对慈善捐赠资金监管的立法不够完善。目前，我国有关慈善组织对慈善捐赠资金监管的法律法规立法层次不高，且缺乏对慈善捐赠资金过程监管的规定。具体体现在：一是尽管我国已经有了规范慈善组织监督慈善捐赠资金的《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《基金管理条例》等法律法规。但目前只有《公益事业捐赠法》和《红十字会法》两部是由全国人大及常委会颁布的法律，其余关于慈善捐赠资金监管的立法比如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等都属于行政法规、部门规章。立法层次不高，导致对慈善捐赠资金的监管力度不够。二是根据《基金会管理条例》的规定，我国对慈善组织的管理实行双重管理体制，即“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的体制。这种监管体制过多强调对慈善组织设立过程的监管，忽视了对慈善组织日程活动中资金运作的管理。 　　2、慈善组织内部治理结构缺失、组织管理松散。目前，我国大部分慈善组织内部治理结构设置不合理，缺乏必要的自我监管，造成对慈善捐赠资金的监管不力。具体体现在：一是我国慈善组织机构设置不健全。我国慈善组织机构的设置一般由全国会员代表大会、理事会、执行委员会组成，与相对完善的公司治理结构相比，缺乏监督委员会。因此会出现慈善组织与企业串通，违规筹款，损害国家利益的行为。企业为了规避向国家纳税，利用对慈善组织捐赠可以享受税收优惠的政策采取向慈善组织捐赠，然后再利用不正当手段套取所捐赠资金，慈善组织和企业得到双赢，从