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我国城市管理中暴力执法现象探究 　　 　　作者简介：刘治峰；南京师范大学公共管理学院2010级行政管理硕士；研究方向：公共行政；政治文化 　　 　　 　　 摘 要：近年来，伴随着快速的城市化进程，我国城市管理过程中出现了越来越多的暴力执法行为。这种粗暴、野蛮的执法方式加剧了官民关系的紧张对立、对我国的经济社会的和谐发展造成了巨大的负面影响。城市管理理念的偏颇、管理法规的不健全、城管队伍素质的偏低以及不合理的绩效考评制度是催生这一系列非人性执法方式的重要诱因。因此，更新城市发展理念、完善立法工作、加强城管队伍建设 、推进城管工作责任的制度化就成为减少乃至杜绝城管暴力执法行为的必然选择。 　　 关键词：城市管理；执法；暴力冲突 　　 近年来，伴随着快速的城市化进程，我国城市管理过程中出现了许多不尽如人意的地方，城市管理中的暴力执法现象就是其中一个十分严重的问题。在网络媒体中，城管人员暴力强拆民居、驱散和殴打小商小贩的新闻不绝于耳，社会舆论对城管人员的“血泪”执法行为进行了强烈的声讨，城管工作严重影响了党和政府在人民心目中的形象。本文拟对这种城市管理中的粗暴执法现象进行原因分析，并据此提出适切性的改善对策。 　　 一、城市管理中暴力执法行为的成因分析 　　 （一）城市管理理念偏颇 　　 当前许多城市发展与城市管理的理念、方式有很大程度上追求豪华与规模、富贵与排场，体现了被极度奢侈的“权贵”理念所支配。城市管理者为了向国际大都市迈进、大幅提高城市生活的“品质”，禁止影响城市整体观感的小商贩活动。其结果必然导致城管与小商贩间矛盾日益尖锐。一方面是各城市好大喜功的“形象工程”、长官意志的“政绩工程”，不顾长远益和严重后果的短期行为，只顾眼前利益、涸泽而渔的城市建设，特别是城市用地和各种经济行为的违规操作，严重忽视城市弱势群体利益和市民公众利益；另一方面是因苦于没有畅通的渠道和有效的形式，城市居民或弱势群体为表达自己的意见、捍卫自己的利益和提出自己的申诉，常常被迫采取群体自发组织的方式和愤怒的过激行为，表现为种种冲突或对抗。这样，处于“夹心层”的城管队伍就被推到了官民冲突的最前线。 　　 （二）法律法规不健全 　　 就目前而言，我国在城市管理综合执法领域的专项立法依旧处于空白状态。没有专门和独立的法规，城管综合执法只能参照其他相关法律。1996年颁布的《行政处罚法》，是最早肯定综合执法的法律文件。其中第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。也就是说，城管只有对“物”的处理权，没有对人身进行限制的权力。行政处罚权的设置和配置存在一定弊端，特别是法律、法规之间还存在一定的冲突，往往出现相同层级的规范相互抵触的情形。城市管理领域的方方面面都与人民的生活质量密切相关。城管执法领域的多头执法、交叉执法、重复执法、暴力执法等现象普遍存在，各执法部门对有利、有油头的事大家抢着干，无利、费力不讨好的事就相互推诿扯皮，效能极其低下。损害了政府在人民心中的形象，破坏了群众对社会主义法制原则的信任。城管查抄无证商贩、清理马路市场之后，对于如何处理那些没收的物资，没有统一的规定，无法可依。与法律规范缺失相对应的，却是城管执法范围的不断扩大。［1］ 　　 （三）城管队伍建设不规范 　　 城管执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和法律意识，丰富的社会经验以及系统的知识结构。国办发［2000］63号文件明确指出：“为了进一步推行行政管理体制的改革，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”从以上文件可以看出，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。在我国，公务员是基于一定的行政公务身份而代表行政主体行使行政职权，履行行政职责的人员，公务员具有与一般公民不同的法律关系及法律地位，有着“公民”与“公务员”的双重身份。［2］而现今纳入行政编制的城管人员绝大多数却是高中或者高中以上水平，有的甚至是高中都未毕业的。各地城管执法队伍业务素质也参差不齐。 　　 （四）城管绩效考核不合理 　　 目前，很多城市都在为取得“文明城市”的称号而努力，在这个冠冕堂皇的理由下，城市与普通百姓的生活越来越远。在城市政府中，城管行政执法部门担负着维护城市设施、保护城市环境、维护城市秩序、促进社会经济发展的重要责任，他们的行政执法权是与老百姓关系最密切的权