公共行政中的管理主义_11_15.pdf

行政的角色以及其与社会的关系会被重新确认，这样公共行政就会走上一 条良性发展的道路。从他的论述中我们可以发现，他将整个“管理行政” 都看作是管理主义的，当代的“管理主义”改革只不过是对以往管理化模 式的延续,它不属于新公共管理的理论范式。 由上述学者的论述可以从“什么是公共行政中的管理主义？”这个问 题中引申出几个小问题，这些问题包括： 管理主义的核心价值是什么？效率是管理主义的核心价值这是毫无 疑问的，但效率对公共行政到底意味着什么？波利特一再强调正是在追求 效率的意识形态推动下改革才会这么普遍的发生，而休斯更是直言不讳的 说效率就是管理主义或新公共管理关注的首要问题。弗雷德里克森从民主 与效率的关系角度来阐述，在他看来效率是公共行政必须表达的内容，但 效率与民主要达到某种平衡，从这个角度来说，管理主义是一个相对的概 念，在民主与效率的平衡关系中，当效率占了上风成为首要关注的价值， 公共行政就表现出管理主义的特质。张康之也认为工具理性有其合理性， 但工具理性被极端化了，依据工具理性而设计的公共行政必然会出现这样 或那样的问题。 新公共管理是不是管理主义？波利特认为管理主义构成了新公共管 理一个部分，即政府绩效的改进。管理主义代表了新公共管理改革中政治 家追求政府效率的那部分内容。休斯则将两者相互替换，只是称谓不同罢 了，弗雷德里克森也持相同观点。而张康之则将两者完全对立起来。 管理主义与传统公共行政的关系？对这个问题学者们有明显的分野， 波利特和休斯都认为新公共管理中的管理主义根本上是与传统公共行政 相对立的，波利特认为人们已经将传统公共行政看作是无效率的代名词， 在这种意识形态下管理主义是对传统公共行政的批判。休斯则更把矛头直 指传统公共行政的基础——官僚制，他认为官僚制是一种毫无效率的制度 安排，管理主义就是对传统公共行政的埋葬。弗雷德里克森也认为官僚制 是无效率的，但他并不认为传统公共行政不讲效率，相反，以往公共行政 学研究过分关注管理的理论和问题而忽视了社会公平。张康之则认为传统 6 的公共行政特别是官僚制根本上是对管理和技术追求的结果，整个“管理 行政”都是管理主义的。 学者们的论述并不能促使我们对新公共管理改革产生明确的立场和 态度。如果效率仅仅是政治家一厢情愿的追求，或者效率不是公共行政的 首要价值，那么新公共管理就失去了其合法性基础。如果效率是当务之急， 那么新公共管理看起来是个不错的选择；如果新公共管理不是管理主义 的，那么它属于哪种理论范式？它将把未来的公共行政引向何方？是威尔 逊时代充斥着贪污腐败的个人行政，还是更具公共精神的民主行政，或者 是一种前所未有的全新模式？如果传统公共行政真的已经过时了，那么传 统公共行政的价值在那里？改革将如何突破维持了大半个世纪的传统坚 冰？这些问题是非常复杂的，因此我们有必要对管理主义在公共行政中的 发展脉络作一个历史回顾。 7 二、公共行政中的管理主义的历史回顾 就管理主义本身而言，它是一套具有内在价值的知识体系，它从效率 的维度审视人类社会特别是人类组织的活动。这种核心价值起源于 18 世 纪末 19 世纪上半叶的英国“工业革命”，工业革命使英国成为当时的超级 大国，其殖民活动使效率的观念在全世界迅速推广，从此人类社会步入了 一个高度关注生产力发展的时代。效率被视为社会进步的原动力，一切有 利于提高效率的途径都引起人们的极大兴趣。在这种背景下，效率的价值 取向不可能不对公共行政产生影响，以效率的理念审视公共行政的发展历 史，我们可以发现管理主义在公共行政的各个时期都有所体现。 （一）早期公共行政中的管理主义（19 世纪中期——20 世 纪 20 年代） 行政概念具有悠久的历史，“行政，或者说事务管理，只是所有社会 活动的中间因素，虽不引人注目，但对社会的持续发展来说是必不可少 的。”[10]随着社会组织的发展，行政发生了分化，它包括政府行政和私人 行政两方面内容，为了对两者加以区分，行政被用来专指政府行政，“行 政是指国家事务的管理”，[11]而私人行政则完全被管理的名词所取代。到 了 19 世纪中期随着工业资产阶级对国家政权的掌控，具有现代意义的公 共行政产生了。此后，行政的概念又被公共行政所取代，两者经常交替使 用，行政甚至被用作对公共行政的简称。 虽然行政具有悠久的历史，早在君