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城镇低保制度公共性探析 　　摘要：本文从城镇低保制度的公共性角度出发，认为城镇低保制度遇到的困境实质是公共性的流失，通过分析城镇低保制度公共性流失的各种表现及原因，提出治理城镇低保制度公共性流失、引导公共性回归的措施，为转型社会中的新型社会救助体系的发展提出解决问题的新视角。 　　关键词：城镇 低保制度 公共性 流失 　　 　　 1基本内涵阐述 　　 1．1公共性的基本内涵 　　 “公共”是指在公域基础上，反映公意，维护公正，体现公平，从而满足公益。因此公平性、公正性、公开性是公共性的三个基本维度。王乐夫从公共管理研究路径把公共性的内涵具体概括为四个方面：一是主体的公共性；二是价值的公共性；三是手段的公共性；四是对象及目标的公共性。因此，公共管理过程中以公共性作为公共管理和公共行政的价值核心，是公共性在社会事务领域中的外延和扩张。 　　 1.2城镇低保制度的概述 　　 改革开放前，中国城镇主要是针对“三无”人员和一些特殊照顾人群建立了最低水平的生活保障。从20世纪90年代初开始，为适应社会转型、避免工业化和城镇化带来“城镇新贫困”的问题，中国开展了更大范围的最低生活保障制度，主要有三个纲领性文件是：（1）1997年颁布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（2）1999年受亚洲金融危机影响而颁发的《城市居民最低保障生活条例》（3）2001年国务院进一步出台《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》，这个通知除了将原来城市社保的人群包括在内之外，还把一些贫困边缘群体也包含在其中。此后城镇低保制度逐具规模，全国共有200多个城镇相继建立，简称“低保”。 　　 2城镇低保制度是否具有公共性极其体现 　　 低保制度作为一种公共服务其本质是公共物品，公共物品的非排他性和可共享性就是一种公共性体现；低保制度消除贫困，尊重生存权利的慈善精神是公共精神的一种，而公共精神又是社会公共性存在的基础。所以，低保制度是具有公共性的，表现为： 　　1、由国家主导，体现政府主体性，具体是国家通过立法提供法律后盾，各地方政府进行制度设计、组织实施。2、无缴费挂钩，由国家公共财政转移支付提供支持，公共资源的再分配。3、保障在社会转轨和国有企业改革背景下失业贫困群体的现实生活，具有公共性的实践特性。4、不强调权利义务的严格对等关系，不以经济和效率为追求目标，强调公民最基本的生存权利，倡导正义、公平、民主，弘扬公共价值理念。 　　 3城镇低保制度公共性流失的表现 　　 低保制度是强公共性领域，又是特别易遭公共权力侵蚀的领域，其公共性的偏差和流失表现为： 　　 （1）“贫困陷阱”问题。“缓解贫困、消除贫困”是制度初衷，然而由于制度僵化，“进易退难”陷入了封闭的停滞困境。低保对象除生活救助外，还有医疗、子女入学、廉租房等近10余项优惠，“低保证”与就业收入相比含金量高，主观上造成“懒人”对制度的依赖，不愿脱离制度。 　　 （2）制度独立性弱。一项政策的独立性是其公共性的体现，但低保制度过分依赖地方财政政策和经济状况，在同一时段不同覆盖区域或不同时段同一保障区域的低保待遇不一。除此，还受其他相关政策的联动影响，如社会保险、社会福利等制度的些许变化会使低保制度做出相适应的调整。 　　 （3）运行中的扭曲执行。低保制度最大的公共性漏洞在于执行过程中程序不规范、信息不透明、违法挪用、冒名顶替、“关系保”等不同程度存在。严重背弃制度应用对象公共性的原则。 　　 （4）制度本身公共性欠缺。随着城镇化推进和户籍制度改革，只针对本城镇户口的城镇贫困家庭的低保制度陷入瓶颈。因为城市化、工业化的进程加快，大量农村剩余劳动力向城镇转移并从事非农就业，面临的就是工业风险并非农业风险，更易陷入生活困境，但和一些自由劳动者、灵活就业者都被排除在制度外。 　　 4公共性流失的影响 　　 1，公共资源的浪费。公共资源是取之于民、用之于民的社会剩余劳动。若不能实现在城镇低保制度体系所覆盖,范围内遇到的风险能得到有效的保障，公共资源就没有实现它的效率，因为一个时期内整个社会的财富总储备是有限的，投资于公共福利的公共资源也是有限的。2，政府政策受阻。国家制定的全民性的法律法规有失公平，遭致民众的质疑或抵制将严重影响到政府的信誉和执政能力，直接后果是锐减日后实施政策的效果。3，公民权益受损。城镇低保制度保障社会中最低收入人群的基本生活，缓解城市贫困率，促进城镇发展，构建现代社会保障体系，当公共性流失之时整个制度形同虚设，民众没能享受制度的效用。 　　 5公共性流失的原因探析 　　 总体来说公共性流失的根源来自合法性危机，一方面是人们对现代市场文化价值主导下的个人责任和个人理性存在困惑和迷茫，另一方面是公域对私域生活的权威性和整合功能日益衰弱使社会群