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PPP模式,破解我国新型城镇化建设资金瓶颈 　　内容摘要：PPP模式作为我国新型城镇化的融资及建设模式，在我国经济建设的地位越加凸显。尤其是在中国经济“新常态”下，地方融资高负债率、土地财政建设模式已经不可为继。本文从PPP模式发展历程、目前存在的地方债和政府信用等制约问题入手，对未来PPP模式资金渠道、政策走向、专项管理机构等发展趋势进行分析，最后给出政策完善、机制优化、金融创新和企业创新等建议。 　　关键词：PPP 新型城镇化 债务融资 　　C35 A 　　PPP模式，即Public-Private-Partnership的字母缩写，是政府搭台或政府主导，由企业实际操作，以便充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，执行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能的一种模式。PPP模式，一方面解决建设资金不足问题，另一方面解决运营效率低下问题，使政府将更多的资源和精力投入到宏观管理和监控上，进一步提升城市管理的效率和城市竞争力。 　　一、PPP模式发展历程和问题 　　PPP模式在国外是应用很成熟的基础设施融资及建设模式，1994年，我国曾经进行过PPP尝试，最初是最简单的BOT模式，主要用在高速公路和桥梁建设方面，并逐步涉及到城镇化建设领域。由于政策、法律及金融机制等问题制约，并未走上完善的市场化发展阶段。尤其是2008年全球金融危机后，地方政府债务融资建设模式对PPP形成了替代效应，导致我国PPP发展缓慢。 　　（一）历经起步、试点、反复、推广四个阶段，呈现普及态势 　　我国的PPP模式，大致经历了四个阶段：第一阶段：起步阶段（1994-1995），针对外商资本进行管理，民间资本鲜有进入；第二阶段：试点阶段（2001-2005），特许经营方式进入，民间参与不足；第三阶段：反复阶段（2008-2013）。金融危机之后，地方投资平台替代PPP融资；第四阶段：推广阶段（2013-至今），引导项目，并逐步在全国普及。 　　表 1 我国PPP模式政策演变及效应 　　（二）地方债建设模式产生的替代效应导致PPP市场化进程缓慢 　　资料表明，2013年中国PPP项目累计总投资为1278亿美元，相比同类型新兴市场有较大的差距。2013年我国新增的PPP投资额仅为7亿美元，相比2013年城投债9512亿元的发行量，PPP发展空间广阔。 　　随着金融危机之后不断膨胀的地方债问题，我国政府已经意识到单一的债务融资机制已经无法适宜我国下一阶段的城镇化发展路径。2014年国家发改委出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，带来政策春风，中央政府开始研究并制定以PPP为主导的新型城镇化融资机制。至此，PPP建设拉开大幕。 　　图 1 主要新兴市场PPP规模对比（单位：百万美元） 　　资料来源：Wind 民生证券研究院 　　（三）政府信用、政策及法律等风险导致我国PPP发展停滞 　　2000年以后，我国PPP项目呈现增长态势，2007年后，PPP在中国呈停滞状态。一些失败案例要求我国政府认真思考PPP如何保障公共利益。根据历史经验判断，PPP失败最大的风险来源于政府信用风险及政策，此外银行信贷等风险也为PPP失败推波助澜。导致PPP的风险主要如下： 　　第一、政府信用风险。项目排他性竞争及政府承诺违背项目实际运行的风险导致PPT项目成功率不高。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。例如，在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。另一方面，地方政府为加快当地基础设施建设，与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。例如，在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。 　　第二、宏观政策风险。宏观政策的变化导致社会资本融资困难，项目实施难度加大。2008年金融危机之后，我国政府推出4万亿财政刺激计划，其中，一部分信贷以财政赤字形式转换成地方债。截至2012年底，全国各级政府债务共27.8万亿元，政府整体债务对当年GDP比例53.6%。地方债务产生的挤出效应严重抑制民间资本投资。大规模财政刺激所产生的乘数效应也造成利率上升、社会资本融资成本升高的等问题，挤占了社会资本参与基础设施建设市场空间，社会资本建设市场空间呈现萎缩态势。 　　第三、行政审批风险。行政层面缺乏规范系统的审批标