严格界定成员身份合理分配集体利益 关于城市化推进过程中农村集体 .doc

严格界定成员身份 合理分配集体利益 ——关于城市化推进过程中农村集体经济组织成员管理问题的思考 日前，国土资源部下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，该《意见》是《国务院关于深化改革严格土地管理决定》的一个重要配套性文件，主要从完善征地补偿办法、妥善安置被征地农民、健全征地程序、加强对征地实施过程监管等四个方面来完善征地补偿制度。这无疑对维护失地农民的利益将取到积极的作用，也是当前学术界近年来的主流权威观点。但在实践中具体操作起来会遇到基础性、体制性的问题，即农村最基础、最基层、最小的集体经济组织单元及其成员性质等一些基本问题成为一大障碍，导致农民在土地利益分配过程中“以人为本”、“公平、公正、公开”等法理思想得不到更好体现，造成了土地所有权人与土地收益人不相一致的矛盾，严重干扰、影响了我国在城市化推进过程中土地管理制度的正常实施。因此，在我国必须制订农村集体经济组织成员管理法律体系，严格界定成员身份，合理分配集体利益，给征地安置补偿制度注进一剂“免疫针”，从而真正实现土地管理工作的“健体强身”。 一、现行农村集体经济组织成员的表现形式 《土地管理法》第十条明确规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。就集体土地所有权而言，目前主要有村民小组农民集体的土地所有权，还有少量的村农民集体所有权和乡镇农民集体的土地所有权三种表现形态，虽然名称相同、性质相同，但权利主体构成不同。我国的城乡体制二元结构、身份(农与非农户口）二元模式、土地所有权（国有与集体土地）二元制度均是由计划经济时代形成的，而且它与农村集体经济成员构成关系密不可分。十一届三中全会以来，农村实行了联产承包责任制，农村劳动力从土地中分离出来向城镇转移，上述二元现状逐渐被打破，使得农村集体经济组织及其成员的界定比较复杂，导致征地补偿安置等费用最终确定到农村集体经济组织或者其成员的分配形式不尽合理。在我国，现行集体经济组织成员与集体土地所有权、使用权（以下简称“两权”）的享有和使用关系主要有以下七种表现形式： 1、两权一体型。即土地所有权与使用权完全一致，集体所有的土地全部由本集体成员承包耕种。这是我国农村土地承包中最典型、最常见的一种形式，按规定完全履行农民应尽的义务。 2、两权分离型。即土地所有权与使用权相分离。《土地承包法》实施以后，本集体成员承包的土地可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转，外地、外乡人也可以承包他人的承包地。该农民由本集体管理，按规定完全履行农民应尽的义务。 3、两权不完全型。主要是指“离土不离乡”的农民，户口在本集体组织，但不再耕种本集体土地，不愿承包也未划分给承包地，不再受本集体经济组织约束，也未按规定履行农民应尽的义务。 4、两权转移型。通过户口的合法迁移取得土地所有权和土地使用权，然而演变成上述三种类型。近年来，这种类型村民成员由于受经济利益驱动，人口不断向城郊结合部农村流动，想方设法将户口从偏远地迁入城郊结合部的农村村民小组，取得土地所有权后“守株待兔”获得将来土地利益。 5、两权回归型。集体土地部分被征用后，当时实行劳力安置，成为“土地工”，但因企业倒闭等原因又重新回到原村民小组，有部分自留地，仍享受宅基地使用权，但不是村民小组成员，也未履行农民的义务。 6、两权变异型。即非集体土地所有权人仅享受宅基地使用权。如农村中的民办教师、乡镇基层政府“七站八所”部门中的集体干部等人员居住在本地，享受宅基地使用权，但不享受土地承包经营权，不是本集体经济组织成员，也未履行农民的义务。 7、两权选择型。即对是否享受土地所有权和使用权具有选择性。如现行的高校招生中户口迁移政策决定了享受权利的选择性。在录取高校时，学生可以将户口迁入学校，也可以将户口保留在当地，因此，出现享受自留地使用权等集体经济组织成员部分权益的两种可能；在大中专学生毕业时，毕业生如果没有落实工作单位，则户口等档案资料可挂靠在当地的县（市）人才服务中心，而在农村有享受包括土地承包经营权等集体经济组织成员所有的权利。该类型可演变成两权不完全型。 二、现行农村集体经济组织成员管理制度所带来的弊端 以上七种表现类型是我国社会主义市场经济建立过程中对农村集体经济组织成员分化的必然结果。目前已逐步形成了“农到城”、“农到农”、“城到农”、“边远地区到经济发达地区”的“多向流动”的格局。用“二元”现状和思路来解决上述诸类型的农村集体经济及其成员与“两权”问题，无疑是削足适履。在我国，现行的农村集体经济组织成员管理制度给市场经济的资源配置带