公路PPP项目财政承受能力论证实证研究.doc

公路PPP项目财政承受能力论证实证研究 一念永恒必威体育精装版章节 /dlong 　　摘 要：依据财政部下发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）的相关规定，财政承受能力论证作为PPP项目实施方案的前置条件，与物有所值论证一起构成PPP项目识别阶段财政部门的核心工作。以山西某一级公路PPP项目财政承受能力论证工作为例进行实证研究，通过梳理财政承受能力论证的工作流程和基本方法，对该项工作的主要技术问题进行分析，以期为后续类似项目提供借鉴。 　　关键词：PPP模式；财政承受能力论证；公路工程；实证研究 　　 　　引言 　　2015年4月，财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）（以下简称“《指引》”），该文件主要内容包括财政承受能力论证的原则、责任识别、支出测算方法、能力评估、信息披露等。《指引》所要求的财政承受能力论证与物有所值（VFM）论证并称为“两个论证”，共同构成PPP项目识别阶段由财政部门所主导的核心工作，并为后续PPP项目实施方案的编制提供了重要的基础数据。 　　就《指引》执行半年来的情况来看，各级工程咨询机构在文件规定的原则和框架下开展了大量工作，但由于PPP项目经营性质（经营性项目、准经营性项目、非经营性项目）、社会资本方投资意向、政府方承诺及各项配套投入的不同，造成项目个体差异化较强，对项目建设及运营期内财政支出责任的测算方法暂未形成体系。笔者就所做的山西某一级公路项目财政承受能力论证工作为例，对该项工作的核心流程和关键问题进行梳理，以期可为后续类似项目提供借鉴。 　　一、财政承受能力论证轮廓框架 　　（一）概念及工作流程 　　依据《指引》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。 　　《指引》要求的PPP项目财政承受能力论证工作流程包括责任识别、支出测算、能力评估和信息披露四个方面，具体到公路项目而言，应以项目前期财务评价的结果为基础进行分析，将社会投资方能否获得合理利润回报作为判定标准，从而实现PPP合作双方“利益共享、风险共担”的共同目标。据此，对原《指引》中工作流程图进行细化（如下页图所示）。 　　（二）数据基础：融资前财务评价 　　融资前分析是项目财务评价的前提和基础，即不考虑债务融资条件下进行的财务分析，从项目投资总获利能力角度，考察项目方案设计的合理性。因此，项目融资前财务评价的结果是判定项目是否属于可行性缺口补助项目的必要条件，也是后续确定项目融资方案、计算政府运营补贴及配套投入出资责任的基础。 　　项目融资前财务评价主要进行盈利能力分析。项目财务盈利能力分析，排除了融资方案影响，分析融资前投资获利能力，并以此作为初步投资决策与融资方案研究的基础，主要包含项目财务内部收益率、项目动态投资回收期等两个动态指标，以及总投资收益率一个静态指标。 　　（三）责任识别：财政支出责任的四个方面 　　依据《指引》的相关规定，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。 　　结合公路项目特点，财政支出责任主要表现为： 　　1.股权投资支出责任，是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。 　　2.运营补贴支出责任，是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。对于可行性缺口补助类项目，政府应承担部分运营补贴支出责任。 　　3.风险承担支出责任，是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。 　　4.配套投入支出责任，是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。 　　（四）支出测算：明确政府方出资责任 　　在进行政府财政支出测算时，应综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行考量。另外，由于《指引》对于支出测算的方法仅给出了原则性规定，“具体的衡量数值还需要根据项目自身情况，在实施环节由政府和出资方谈判决定。”（杨志勇，2015）根据实际项目经验，在测算过程中往往