制度供给视角下的“志愿失灵”原因分析.doc

制度供给视角下的“志愿失灵”原因分析 政治与公共管理《理论探索}2011年第3期(总第189期) 制度供给视角下的志愿失 孙婷 (中央民族大学,北京100081) 灵原因分析 [摘要]志愿失灵是志愿组织在提供志愿服务,满足社会需求等方面所产生的功能缺陷和效率困 境,其生成机理是复杂的.就我国而言,政府制度供给视角下志愿失灵的原因有:缺乏完善的专门的志愿 服务制度,影响了志愿服务的规范化发展;准入制度的门槛过高,影响了志愿组织的稳定发展;现有志愿 活动的保护,规范及监管制度不足,影响了志愿活动的健康发展. [关键词]志愿失灵,志愿服务,志愿组织,政府 [中图分类号]D632[文献标识码]A[文章编号]1004—4175(2011)03—0104—04 志愿失灵是指志愿组织无法有效配置慈善 资源,造成志愿组织在满足社会需求,提供志愿服 务等方面的功能缺陷和效率困境.美国学者萨拉蒙 最早提出志愿失灵理论,他认为志愿失灵包括: 慈善组织能力不充分,慈善特殊性,慈善父权性和 慈善业余性.萨拉蒙对志愿失灵的概括总结 源于其对西方福利围家社会实践的考察.基于中国 特定的制度背景和社会发展模式,志愿失灵在实践 中呈现出了一定的中国特色.我国志愿失灵突出 表现为志愿服务资金不足,人力资源不足,运作不 规范及官方色彩浓重,它凸显了现阶段我国社会志 愿服务发展的处境.志愿失灵的生成机理是复杂 的,由社会,政府,志愿组织,志愿者等多方面影响 因素综合作用所致.笔者拟从政府制度供给视角来 分析志愿失灵的原因,以期为从制度上推进我国志 愿服务的发展提供帮助. 一 ,缺乏完善,专门的志愿服务制度,影响了志 愿服务的规范化发展 尽管2O世纪80年代末以来我国志愿服务取得 了较快的发展,但与蓬勃发展的志愿服务形成鲜明 对比的是志愿服务制度供给的不足,从而影响了志 愿服务的规范化发展. 从全国范围来讲,目前尚缺乏完善的统一的专 门的志愿服务制度.早在1995年的全国政协八届 三次会议上,八届全国政协常委,时任共青团中央 书记处书记的袁纯清等就提交了关于制定社会志 愿服务法的提案.1998年在全国政协九届一次会 议上,九届全国政协常委,时任共青团中央书记处 书记的巴音朝鲁提案建议全国人大在适当时候开 展志愿服务全国性立法的准备工作.此后几乎每年 的全国两会都有全国人大代表或政协委员就此 提出相关议案或提案.[2)但是十多年过去了,由于各 种原因,全国性的志愿服务法律依然处于酝酿协商 阶段. 当前,我国与志愿组织,志愿者等相关的规定散 见于一些地方法规和部门规章中,专门规范志愿服 务的立法也仅限于地方层面.现有的全国层面的志 愿服务制度,如《中国注册志愿者管理办法》,(09华 人民共和国公益事业捐赠法》,《基金会管理条例》, 《社会团体登记管理条例》,《民办非企业单位登记 管理暂行条例》等,仅针对志愿服务中的某个问题 或某类组织.如仅规范注册志愿者的管理或志愿服 务中的捐赠问题,或者仅仅针对志愿组织中的基金 会,社会团体或民办非企业单位等不同类型社会组 织的管理,并不能涵盖所有的志愿活动和全部志愿 组织.与之形成鲜明对照的是,一些地方政府针对 [收稿日期]201卜03—25 [基金项目]北京市社科基金项目北京市志愿服务制度化建设研究(09BaJG267),负责人党秀云. [作者简介]孙婷(1976一),女,浙江绍兴人,中央民族大学管理学院讲师,公共行政管理专业博士生,主要研究方向为中 国政府与政治. ? 104? 《理论探索)2o11年第3期(总第189期)政治与公共管理 志愿服务制定了专门的规定.从1999年广东省颁 布我国第一部规范青年志愿服务的地方性法规《广 东省青年志愿服务条例》开始,迄今全国已有18个 省,自治区,直辖市(广东,山东,福建,河南,黑龙 江,吉林,宁夏,湖北,江苏,北京,浙江,天津,上海, 海南,新疆,河北,四川,江西),10市(宁波,杭州,抚 顺,银川,成都,深圳,南京,济南,青岛,淄博)出台 了志愿服务立法.]虽然这些地方性法规能对当地 志愿服务的规范发展提供一定的制度环境,但以地 方性立法为主的志愿服务,不仅面临着立法不统 一 ,法律效力等级低的问题,而且这些法规较多倾 向于原则性的规定,可操作性并不强,对志愿服务 实践的真正作用是有限的. 同时,各地区现有的志愿服务制度在一些关键 性内容上呈现出的差异也制约了志愿服务的规范 化运作.在各地现有的志愿服务条例中,内容上存 在着一定的差异性,在规范对象,管理指导机构,志 愿者权利和义务,法律责任界定等方面都没有一个 统一的规定.在规范对象上,有些地区明确规定只 涉及经过注册或登记的志愿者,如杭州市;有些地 区则对其作出更为宽泛的界定,并不以注册登记为 前提,如北京市.另外,在志愿者年龄和身