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农村税费改革中乡镇财政困难问题研究 　　摘 要：农村税费改革中凸现出的乡镇财政困难现象是规范国事与农民收入分配关系中必然要经历的一种“阵痛”；解决乡镇财政困难问题绝不能急于求成，必须注意解图目标与对策的协调性。 　　关键词：农村税费改革；乡镇财政困难；规范:目标；对策 　　中图分类号：FSl0．42 　　文献标识码： A 　　文章编号：1003―7217(2006)03-0076―03 　　 　　一、农村税费改革中凸现出的乡镇财政困难现象是规范国家与农民收入分配关系中必然要经历的一种“阵痛” 　　 　　对于2000年以来的农村税费改革试点中出现的乡镇财政困难现象，人们会很自然地与农村税费改革联系起来，并很容易得出这样直观的结论：乡镇财政困难是农村税费改革本身带来的问题。而通过分析将会发现，这个问题并不是农村税费改革本身所带来的。我国农村财政分配中非规范行为的长期存在，可以说明乡镇政权运转的财政困难问题在农村税费改革前就已存在，而只是由于农村税费改革，规范国家与农民的收入分配关系，才使这个问题凸现出来。 　　1．乡镇统筹形式的出现与发展是基于缓解乡镇政权财政支出压力需要的一种不规范的安排。在1983年前的人民公社时期，由于实行“三级所有、队为基础”的经营管理体制，财政分配上实行统收统支，农村基础设施和各项公益事业资金，都是通过依靠上级财政拨款和集体积累解决。1983年撤销人民公社建立了乡政府，随之建立了乡镇一级财政，我国地方财政体系也发展到包括省、市、县、乡四个层次，实现了一级政府一级财政的目标。随着统收统支的大锅饭财政体制向以分灶吃饭为基础的财政体制的转变，国家、集体与农民个人之间的分配关系发生了根本性的变化，乡镇政府的所有经费收支也由过去的上级财政统收统支转变为要自求收支平衡。乡镇作为一级政府必须履行作为社会管理者的公共职能，自然就会产生财政支出压力。随着乡镇政府职能的不断强化，农村经济的不断发展，对农村基础设施建设、农村义务教育、农村社会保障等各项社会公共物品的需求会迅速增长，财政支出的压力也会越来越大。但在财政体制发生变化、所需??费不能再依靠上级财政拨款正常解决的情况下，乡镇政权要运转，乡镇财政只能借助于非正常的渠道来满足日益增长的农村社会公共需要，经费负担自然就落到了广大农民的头上，原来由上级财政给予乡镇政府的很大一部分拨款就转由农民来承担，这就导致了乡镇统筹提留制度的产生和不断发展。 　　由于乡镇统筹制度是一种源于人民公社时期的集体经济组织内部的分配制度，这种分配制度是一种很不规范的分配形式。从乡镇统筹收费的范围来看，政府规定允许向农民收取的“三提五统”中的主要部分如教育费用、计划生育费用、民兵训练费用等等，都是属于政府职能范围的事情，不应当由农民来负担。可以想象，如果没有农民来承担这些费用，乡镇财政的困难是显而易见的。 　　2．与乡镇统筹有关联的，由于“一事一费”所引发出来的按需而征和无遏制的乱收费现象。如有些地方和部门不顾国家三令五申，随意向农民伸手，面向农民的各种收费、集资、罚款和摊派项目多，数额大；有些地方虚报农民收入，超标准提取村提留和乡统筹费，强迫农民以资代劳；有些地方违反国家规定，按田亩或人头子摊征收农业特产税和屠宰税；有些部门要求基层进行的各种名目的达标升级活动屡禁不止，所需资金最后摊派到农民身上；有些地方基层干部采取非法手段强行向农民收钱收物等等。 　　还有，乡镇债务的普遍存在说明税费改革前乡镇政府履行管理职能已经面临很大的财政支出压力。乡镇政权在运转过程中，出现预算内外收不抵支的时候，往往会以政府名义通过向社会举债的方式来筹措资金，包括显性的债务资金(如向银行或信用社的贷款等)和隐性的债务资金(如拖欠的工资等)，这些债务最终都需要乡镇财政偿还。农村税费改革后，随着乡镇财政收入渠道的变化，乡镇政府向农民乱收费乱摊派的空间被极大地压缩，这种现象也就暴露出来。 　　从以上的分析可以看出，由于受农村经济发展滞后、农民收入较低的影响，乡镇政权的财政困难是长期存在的。但税费改革前，乡镇财政多数通过乡镇统筹资金、各种乱收费以及举债等手段，弥补了乡镇财政的不足，维持了乡镇政权的运转。但是由广大农民自身来负担公共物品的供给费用，对他们来讲是不公平的。根据公共产品理论，公共产品是满足社会公共消费需要的产品，具有非排他性和非竞争性，应该由政府来负担和提供。但是长期以来，农民自身承担了农村公共物品供给所需的费用，国家与农民之间的分配关系长期处于一种不规范状态。农村税费改革，取消乡镇统筹和各种乱收费等是一种规范国家与农民之间收入分配关系、改变农村公共物品由农民自己来承担的状况、提高广大农民生产生活积极性的需要，是还利于农民的一种表现。因而，乡镇财政困难现象是农村税费改革中，规范国家与农民关系