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农村集体土地流转中耕地资源保护法制建构 　　 摘 要：受利益的驱动，加上工业化和城市化的进程，农村集体土地流转发展起来了，且法律也在为迎合经济的需要而对集体土地流转制度不断完善。但是对于其中的耕地资源保护问题却被忽略了，耕地资源遭受严重破坏，这已经严重影响到了耕地资源的数量和质量，影响到了粮食安全、国家安全，而目前的法律没有就集体土地流转中的耕地资源保护作出规定，因此，必须修订完善现有法律、制定新的法律，以保障耕地资源的可持续利用。 　　 关键词：农村；集体土地流转；耕地资源；法制 　　 中图分类号：F301.24 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）01-0158-02 　　 　　 收稿日期：2012-01-10 　　 基金项目：河南省教育厅软科学基金项目《关于中国集体土地流转制度的合理构建研究》（2011A630056）的阶段性成果，项目主持人：唐战立 　　 作者简介：冯振强（1977-），男，河南新郑人，讲师，硕士，从事环境法研究。 　　 　　 土地是人类环境和自然资源的重要组成部分，是人类赖以持续存在和发展不可或缺的条件，中国春秋时代的思想家管仲就已提出：“地者，万物之本原也，诸生之根苑也。”而耕地更是其中的核心要素，因为耕地是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础[1]，是农民的主要依靠和收入来源，是农村存在的特征和基础。因此，保护耕地资源的安全，就是保护农业和其他产业的生命线、保护农村经济和其他产业经济的生命线、保护粮食和国家、民族的生命线。党和国家一直以来也将保护环境和土地作为中国的一项基本国策。为此，制定了一系列法律、法规来规范开发、利用和保护耕地资源的行为，以期达到保护耕地的最佳效果，但是，耕地数量的递减和质量、功能的叠降现状并没有根本的改观。学界部分专家学者也从法律的角度对耕地资源保护建言献策。但笔者认为，不管是立法或学界的法律建议都在很大程度上忽略了对耕地资源有重大影响的农村集体土地流转行为，忽略了对流转主体应在耕地资源保护中的法律规制。本文希冀从被忽略的视角探讨建构对耕地资源保护的法制体系。 　　 一、农村集体???地流转 　　 1.农村集体土地流转的阐述。为了实现工业化和城市化，在国民经济高速发展的很长时间里，农业、农村和农民的发展及利益往往被忽略或牺牲了，由此产生的差距与不平等现象滋生了各种各样的矛盾。为化解三农存在的问题，盘活农村经济、改善农村集体土地的使用效益、提高农民收入，国家设置并健全了农村集体土地流转制度，这个制度集中体现在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》中。不过农村集体土地流转制度的设置与创新的根本目的和价值取向是协调各方利益，让农民获得更大实惠，也就是说农村集体土地流转制度是一个经济制度。 　　 从中国土地所有权的形式来看，农村集体土地流转分为使用权的流转和所有权的流转。所有权的流转主要发生在“农转非”的场合，即农村集体所有的土地经过流转，其所有权主体变更为国家。其他形式的农村集体土地流转全部为使用权的流转。 　　 2.农村集体土地流转中耕地资源遭受的破坏。在经济和社会转型的大潮中，工业化和城市化的扩充需要占用大量的土地。从中国目前的现状来看，流转中的农村集体土地大多表现为农用地，但自其产生之初就被烙上“经济”印记的农村集体土地流转制度，价值取向过于单一，特别是在土地资源总量恒定的情况下，忽视对耕地资源的保护，一味地谋发展、谋效益，势必造成耕地资源的有限性与经济发展的无限性之间的矛盾，而由于受经济发展可能带来的物质诱惑、官员的政绩促动等因素的影响，必然会出现牺牲耕地资源、让位经济发展的局面，目前耕地资源遭受破坏的现状已经充分说明了这个问题。这根本上就是与科学发展观及可持续发展理论相违背的。因此，在农村集体土地流转中必须将保护耕地资源作为一个重要工作，从法律、行政和政策等多方面加强实施，才能真正实现资源、社会和经济的可持续发展。 　　 二、中国关于耕地资源保护的法律体系及其缺陷 　　 （一）有关对土地流转中耕地资源保护的法律体系 　　 耕地资源的特殊功能决定了国家的立法必须对耕地特殊对待，特别是对于土地流转过程中的耕地资源进行保护更是在很多法律中都有体现。不过早期的相关规定主要体现在一些规范性文件中，而关于耕地保护的专门法规出台较晚。按照制定时间先后主要有：国务院于1981年发布的《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年发布的《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》、1983年发布的《关于制止买卖、租赁土地的通知》、1986年发布的《加强土地管理、制止乱占耕地的通知》；1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》（必威体育精装版于2004年修正）及1998年发布的《中华人