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中国收费公路制度安排及其绩效评价 　　[摘要]收费公路是我国市场化改革延伸到基础网络设施的重大举措。作为一项影响深远的制度安排，30年来，围绕收费公路的产品属性和政策绩效，学术界的讨论不绝于耳。本文从制度变迁的视角，阐述在特定背景下中国“公路产品”向“公路商品”转变的必然性。进一步，从社会福利、政策效率与制度导向方面对政策绩效做出评价。论文认为，收费公路的核心问题在于政府管制竞争而导致的垄断价格。检讨我国渐进式改革中的一些重大的制度安排。收费公路产业化政策为难得的一项“标本”。 　　[关键词]收费公路　制度安排　政策绩效评价 　　[中图分类号]C913.7　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2009)04-0089-07 　　 　　某种意义上说，公路收费是我国改革开放30年中最大的一项“市场化试验”。和过渡期其他许多具有典型中国特色的现象～样，缘于20世纪70年代末的收费公路即是当时的背景下“水到渠成”的结果，亦被视为“公路产品”向“公路商品”改革的一项制度创新。它的典型特点在于：为满足经济起飞对公路的巨大需求，在计划体制的起点上，面对建设资金的严重短缺，引入市场机制，创造所谓“计划与市场有机结合”的准公共产品产业化的新模式。 　　从即期的结果来看，以市场化和产业化为导向的中国收费公路制度安排已筹集过万亿元的建设资金，建成约20万公里(其中2007年底建成高速公路约5万公里，总里程仅次于美国)的高等级的公路网络，目前90％以上的高速公路，七成以上的一级公路和四成以上的二级公路均因此项政策而建成。但与此同时，近十年来，有关收费公路过多、站点过密、过路费太高、投资结构不合理等方面的争议此起彼落。从实际情况来看，全球高等级公路基本为政府供给的公共产品，免费通行，而在我国约占全球收费公路八成的事实背后，一方面，绝大部分具有市政或准市政属性的公路收费等同于投资者或地方政府的“印钞机”；另一方面，相当部分已建成的道路处于闲置和半闲置状态，车流量严重不足，还贷遥遥无期，沉淀下来的金融风险愈来愈大。2008年中以来，在全球金融危机的背景下，中国政府4万亿救市资金相当部分投入基础设施，包括高速公路，但这看似庞大的资金其实来自财政的比例不高，仍以银行信贷为主。 　　理论上，公路这类准公共物品该不该由市场供给，应该如何供给，供给条件是什么?争论由来已久。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中，运用一般均衡分析解释了公共物品的最优供给，并指出在满足一定条件的情况下，由政府提供公共物品可以达到资源配置的帕累托最优(samuelson，1954)。此后，经济学家更多地引用“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动的逻辑”等理论模型来论证市场自发条件下公共物品私人供给的无效性。不过，随着实验经济学、博弈论的发展，人们发现在公共物品的很多领域，避免政府的强制供给亦有可能，或者说，私人或私人间的合作也可以有效地提供公共物品。如布坎南提出通过所谓社团产权的做法，将公共物品的产权明确和具体化，实现所有者与经营者目标一致，当然，前提条件是所有权和经营权合一。 　　国内学界的研究具有典型时代特征。一般认为，准公共产品因同时兼有公共产品和私人产品的性质，既可由政府提供，也可由市场提供，具体由谁提供，则应由提供条件和效益一成本分析来决定，如果政府提供的净效益大于市场提供的净效益，则由政府提供，反之则由市场提供。具体到高速公路，基于非竞争性、非排他性和拥挤性特征，大部分学者定性为准公共产品，即具有自然垄断属性的准公共物品。更实证的分析表明，只有当车流量较小时，公路免费制度和政府补贴才是恰当的，同时需要良好的税收制度和廉洁的政府系统来支持。在收费收入可弥补成本时，政府管制不利于公路企业，但有利于政府，前提是政府管制对象是公路建设与营运的垄断者，而不是反向。但收费运营方式以“收费标准制定的收费最大化为目标，这与公路基础设施建设的根本目标不一致”。概括来说，作为准公共产品，公路一般由政府提供，“满足一定条件”亦可由市场来供给，但什么是“合适条件”，不合适条件的后果又会怎样?学术界的探究并不深入。事实上，过去30年来，我国已初步形成了全国性的收费公路网络，并成为国民经济体系中的最大宗垄断许可的收费项目，如何对这一涉及基础产业属性明显、关联效应强、生产周期较长并影响社会经济全局的制度安排及其政策绩效做出评价，对于界定政府与市场的关系，重新审视我国渐进式的改革策略，回答全社会的质疑，具有重要的意义。 　　 　　一、中国收费公路的制度安排 　　 　　1、制度背景。 　　按照诺思的理论，制度变迁的内在动因是主体期望获得最大的“潜在利润”，即“外部利润”。“正是获利能力无法在现在的制度结构中实现，才导致了新的制度安排的形成”。中国收费公路作为一种新的制度安排