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区域一体化制度基石 　　[摘要]我国现行区域一体化的制度基础是“行政契约”，它实质上是一种政策宣言和政治昭示，其短期的存在有着一定的合理性。但从长远看，一体化必须建立在法制的基石上，为此，有必要回归法制的常规，破除规章“壁垒”，在一些特殊领域可以考虑推进统一立法。 　　[关键词]珠三角　区域一体化　制度设计 　　[中图分类号]DF127　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(2009)08－0005－03 　　 　　长三角地区、海峡西岸经济区、长株潭城市群、泛珠三角、珠三角……区域一体化的浪潮席卷中国。在这一浪潮中，我们不能舍弃对维系一体化进程的制度基石的反思和追问。 　　 　　一、现行制度安排的特征 　　 　　通观各地一体化中的制度安排，多以合作框架、合作协议、备忘录、宣言、声明等形式出现，“契约”成为维系一体化的基本手段。这可以从两方面来认识。 　　 　　(一)“行政契约”之表 　　各地形形色色的契约一体化，仅就其外表而言，具有以下两个特点。 　　第一，缔约各方多为政府及其所属部门。为此，不少学者认为一体化是通过行政契约来维系的。在我看来，严格意义上，行政契约并非一个非常精准的法律概念，而是一个学理上的形象说法。但是，恰是这一非严谨的法律术语，却深刻地揭示了契约当事人的身份，就此也可看出，推动一体化进程的动因在很大程度是来自政府有形之手。尽管一体化进程被宣称为“市场主导，政府推动”，但是，“推动”和“主导”却不是没有逻辑优先顺序的，至少是政府推动下的市场主导。 　　第二，从协议所涉的范围看，涉及面广泛，似乎涵盖了经济与社会发展的各个领域。这些协议，更多体现了“行政一体化”的诉求，它主要解决以下问题。(1)政府执法机构之间的协调、合作，如：工商、海关、税务、商检、食品安全、质量认证、知识产权保护等部门之间的协议。(2)“公共物品”的政府协商治理，如：江、湖、水、大气等环境问题的治理，流动人口的管理，安全生产与应急管理等等。(3)基础设施、公共服务等社会公共事务的一体化，如：城市规划、道路建设、工业设施的节约利用、养老保险、技??合作和人才交流等等。 　　显然，经济的一体化首先是拿行政的藩篱来开刀的。这似乎应验了德尼?西蒙教授的一个观点：一体化是一个导向自由的概念，其首要的意义却是消极的形式。它意味着消除源自成员国间边界对生产要素的种种阻碍，拆除各种影响自由流通的壁垒；然后，才是积极意义上一体化――推行共同的政策，倔成经济与社会政策的接近。欧盟一体化与我国区域一体化，在性质、背景、动机、方式和手段上明显不同，不能等量齐观。但是，经济一体化总是有着其固有的、不可逆转的逻辑的，无论社会体制和国情存在多大的差异性，经济一体化的最终动因和推动力量始终是来自市场。 　　 　　(二)“行政契约”之实 　　其实。上述为一些法学工作者称之为“行政契约”的政府协议，并非严格法律意义上的契约。而是一种政治宣言，或者说政策声明。这或许不难理解，一些一体化的文件索性更为直接，冠以“宣言”、“备案录”、“声明”，至少是较为含混地使用“框架协议”。 　　原因在于：(1)从条款的内容看，大多数协议都是意向性的、倡导性的政策纲领或者主张，缺乏明确、具体的权利义务。(2)从性质看，这种“行政契约”目前饱受争议。它缺乏《宪法》和《立法法》上的依据，既不是一些联邦制国家中不同州际之间的条约，没有严格的缔结程序和生效条件，也不具有法律上等同的约束力。这些契约缺乏基本的可救济性，一旦发生争议，不具有可诉性和可强制执行性。(3)契约是特定的当事人之间的一种权利义务关系，其效力范围和对象是特定的，对合同之外的第三人并无约束力，然而，许多“行政契约”本质上是“政府搭台，企业唱戏”，目的在于给企业一个政策传递和导向。(4)一些类型的“行政契约”并不具有可协议性，契约产生的前提是谈判和协商，所谓“意思自治”。在我国现行宪政格局和行政管理体制下，尽管不能否认，地方政府及其部门在处理一些公共事务中拥有相当的自主权利，如：环境的治理、城市规划的安排、公共基础设施的建设等等。但是，并非所有“行政契约”都具备这种可协商性，或者说具备足够的协商空间。比如行政执法的协议，在我国，行政权力奉行严格的法定原则，不可让渡、不容协商是基本的原则，依法办事、平等执法是最基本的要求，当然不能因人、因地、因事而给予差别待遇。 　　但是，我们也不能低估“行政契约”发挥的独特的作用。作为一种政策宣言，即使其表达的只是一种政治愿景，宣示的是一种信心，也能发挥制度的调节功能。原因在于，契约的功能不外乎是为分散的市场主体提供社会交易的合作框架，人们据此获得面对未来可预期的确切保障和安定性。经验证明，这种可预期性，不仅可以通过契约来保障，在不同的社会背景和政治格局