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地方人大审议预算宪法政治 　　[摘要]预算制度对于国家治理的重要性日益显现，代议政治的落实与预算审议的实践同步发展。在预算审议过程中，人大与政府的良性互动丰富了人民代表大会制度的内容，既体现了我国宪法的权力制约原则，也是落实人民主权原则的重要制度安排。预算审议的地方实验丰富了宪法规范的实质内涵。推动了我国的宪法变迁，成为我国政治体制改革的突破口和宪政建设新的增长点。 　　[关键词]代议政治 预算审议 人大制度 宪法变迁 　　[中图分类号]D73；F812.3　[文献标识码]A　[文章编号]1000-7326(2009)07-0060-06 　　 　　中国当前处于一个“非常时期”，即有别于日常政治的宪法政治时期，30年的经济改革已经为这个制度提供了一定的经济基础和法律秩序，时代也呼唤着一个民族的政治成熟。由于宪法是国家根本大法，所以宪法所规范的宪政运作架构必然是原则性的，同时无论如何设想周到，宪法内容都无法绝对周密，更无法预测未来的发展。因此随着政治、社会生活的变化，既存的宪法规范也必然受到环境变化所带来的挑战，因而宪法规范的内容亦将随之发生变迁，以适应社会情况。因此，宪法变迁可以说是必然的、经常的现象。当代法哲学大师汉纳?阿伦特(Hannah Arendll在批判欧陆自西耶斯以降将制宪与修宪截然二分的法哲学传统的基础上，指出宪法规范秩序的建立标准，在于是否有一个将人民从单纯“居民”转化为“公民”的审议式民主共和基础。如果具备了这样的转化条件，即使形式上既非制宪、亦非修宪，也是一个长期、实质的宪法变迁。阿伦特的论述在数十年后获得美国宪法学者的认同。美国耶鲁法学院宪法教授布鲁斯?艾克曼提出“宪法时刻”理论，认为阿伦特对于美国制宪的诠释以及宪政秩序变动的理论基础基本上是正确的。宪法政治议题不断地在公权力部门中辩论、试炼，也被人民广泛讨论与思考，最终实质性地改变了宪法规范的内涵。 　　然而，宪法政治和常态政治在概念上或许可清楚区分，但在实践中往往纠葛在一起，也由此导致在宪法的维持与变革可能问所产生的历史辩证。我国自改革开放以后，宪政秩序的变动成为一个常态性现象和饶富实践??理论兴味的关键议题。宪法的四次修正必将开启新的法治里程，一个稳定的宪政结构和常态性的宪政体系终将得以完成，我国正在经历一个重要的“宪法时刻”。近年来公共财政制度的建设担当了“宪法时刻”的重任，人大制度完善的重要途径是通过审查预算进行的。自1999年启动新一轮预算改革起，预算制度对国家治理的重要性日益显现，代议政治的落实与预算审议的实践同步发展。 　　2009年3月，在河北省承德市人民代表大会期间，政府的2009年预算案被接连退回，在财政部门修改了两次之后才获得通过。部分代表认为政府的行政开支过高，要求大幅度向民生倾斜。政府修改后的预算草案中，将社保开支由2000万元增加一倍至4000万元，对教师的投入由1000多万元倍增到2000多万元，而政府采购则减少了7000万元。承德事件的发生并不是偶然的，从《中华人民共和国预算法》(下文简称《预算法》)、《各级人民代表大会常务委员会监督法》(下文简称《监督法》)以及许多地方的预算监督审查条例运行至今，在地方出现过若干次人大否决同级政府预算草案报告、要求重编再审、再通过的经典案例(如在河北省饶阳县、湖南省沅陵县、新疆自治区昌吉市)。f7]但是，媒体把“承德事件”称之为人大“驳回”政府预算的说法在法律上是错误的。当前，我国人大审查预算的重点在初审阶段，承德市政府提出预算草案，人大财经委提出初审意见，政府认真考虑，是预算初审程序的内容之一。本文通过考察承德市人大退回预算草案的法律依据，分析地方人大预算审议实践对初审程序的完善及其人大与政府在预算审议中的互动过程，指出地方人大预算审议实践对我国宪法变迁的影响。 　　 　　一、地方立法对预算初审程序的探索 　　 　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，从法律上讲，人大的权力具有原始性，地方行政机关的首要职能，就是执行本级人大及其常委会的立法和决议。具体而言，地方人大的立法权(包括制定地方法规、通过针对具体问题的决定、决议及建议)和预算审查权是人大行使权力的常态机制。但由于制度的设计不具体等原因。人大与行政机关之间的权力分配与宪法、组织法所确立的应然状态具有一定差距，而地方人大的实践在一定程度上填补了上述缺陷。 　　 　　(一)国家立法关于预算初审程序存在的缺陷 　　1982年宪法授予全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的职权后，有关人大预算权力方面的法律越来越具体化、专门化。1994年第八届全国人大通过的《预算法》，是我国第一部预算专门法律，该法对预算立法监督进行了规定，主要是明确了人大审批和调整以及监督预算的权力。 《预算法》第