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城市水业改革中政府规制制度问题研究 　　 摘要：指出了水务产业是具有公益性、自然垄断性、准公共产品等特征的准市场化产业,是关系到国计民生和公共安全的重要产业。分析了我国目前城市水业改革政府规制制度中存在的问题，并提出了相应的对策。? 　　关键词：水务产业；政府规制；问题；研究? 　　 　　收稿日期：2012-01-10? 　　作者简介：杨健荣（1983―），男，江苏启东人，硕士，助理工程师，主要从事污水处理工程、环境影响评价等工作。? 　　通讯作者：夏晓虹(1982―)，女,上海人,助理工程师,主要从事污水处理工程、环境影响评价等工作。 　　 　　中图分类号：F570 　　文献标识码：A 　　文章编号：1674-9944(2012)02-0169-03 　　?? 　　1 引言? 　　 　　水务产业作为城市公用事业的重要组成部分,既是城市经济和社会发展的载体,又直接关系到公共安全和公共利益；既关系到人民群众的正常生活,又关系到城市经济和社会的可持续发展。长期以来受计划经济思维的影响,我国城市供水企业一直充当政府部门的角色,延续着社会公益性并服务于社会的政府规制体制模式。但是随着社会主义市场经济的发展,传统的政府规制制度已无法适应水务产业市场化的要求,政府规制的法律规范模糊和缺失,政府规制机构混乱,政出多门,严重阻碍了政府规制职能的发挥,也影响了水务产业的健康发展。? 　　2 水务产业规制问题分析? 　　2.1 水务产业政府规制机构混乱? 　　目前,我国的水务产业政府规制体制十分混乱,政府规制职能被多个政府机构分割,缺乏统一的规制机构担当行政规制主体,规制主体的独立性也较弱。目前的情况是水价和供水基建项目由国家发展与改革委员会负责,企业经营范围由工商局负责,供水营业许可证由于城市建设部门负责,成本监控由财政部门负责。虽然现在有的城市有诸如公用事业管理局、水务局这样类似的机构,但是其职能还是相当弱小的。? 　　20世纪90年代以来,我国对水务产业的政府规制体制采取了一系列的改革措施,在地方行政区域逐步将水利局改组为水务局,合并了供水管理、排水管理和城市节水办等部门的职能,在其管辖范围遵循了水资源利用的整个流程,在某种层面上实现了统一管理。但在实践中仍暴露出一些问题，包括没有解决地方水权分配的矛盾,流域上下游各行其事,区域行政权大于流域管理权。没有理顺水环境管理体制的问题,由水利部门施行水资源的统一管理,并没解决国家层面上水环境管理体制责权不分以及地方利益保护的问题。没有解决政企不分的问题，中国水资源的管理和水工程建设运营管理的主管部门都是水利部门,各地水务局的成立并没有解决政企不分的问题,反而可能进一步深化这种趋势。? 　　2.2 水务产业政府规制的法律规范模糊? 　　在城市水务产业的相关法律法规的立法方面,目前不能说是一片空白,但现有的法律法规要么是计划经济的产物；要么就是市场化提出了新的问题,在这一领域还没有相应的法律法规。同时,在相关的水务产业政府规制法律法规中具体的规定也相对比较含糊,各部委发布的部门规章制度较多,但规章的效力和权威性都不够,法出多门,模糊混乱的规制法律体系不仅严重阻碍了水务产业市场化的发展,而且很难形成对水务产业的有效规制。因此,系统、全面的政府规制法律法规体系的建立已迫在眉睫。? 　　此外,我国政府规制法律规范的制定程序主要是先由政府相关部门起草法律议案报国务院审批,再由全国人大审议通过,在部门利益和利益集团的驱使下,相关法律和部门规章体现的只是规制机构和所属垄断行业的意愿,立法很难体现民主性和程序性,也很难体现社会的公平、正义。? 　　2.3 水务产业政府规制机构缺乏制约? 　　我国正在进行的城市水务市场化,是在有关部门文件推动下齐头并进,但没充分考虑不同地域的产业和经济特征,更没有完善的水务市场化法律法规制度的构建。城市水务市场的推进呈现混乱状态,多是被动应付,甚至成为实现某种利益的借口和手段。? 　　根据政府规制理论,在水务产业市场化后的运作中,存在着规制者被经营者“俘获”的风险。一方面,规制结果对经营者的利益影响巨大,另一方面,水务产业回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量标准的确定等具有很强的专业性,经营者与消费者之间、经营者与规制者之间存在着信息不对称问题。由于交易费用和信息不对称问题的存在,被规制企业可以通过向规制机构提供有利于自己的虚假信息而使规制者制定有利于自己的政策。由于选民和立法机构之间的委托代理关系不够健全,广大消费者对立法的影响非常有限,而立法和司法机构对行政系统的监督又明显乏力。这就难以保证行政机构在行使其规制权时,能够充分兼顾各利益集团的利益,而且当弱势利益集团利益受到损害时,也难以得到充分的法律救济。同时,无论是行政