关于我国统一财权制度改革操作方案的分析-an analysis of the operational plan for the reform of chinas unified financial power system.docx

前言财政是一个国家（政府）生存的两大重要支柱之一，它是实现资源优化配置、收入分配公平和经济稳定与发展的重要保障，而规范的财权制度是一个国家财政强大、稳定、安全的重要体现和有力保证。然而由于我国目前财权制度不统一，财政收支权利分散，导致财政分配秩序混乱，严重影响经济发展和社会稳定。财政支出权长期以来一直由支出部门分割使用，各部门又自设各类基金并自主安排使用，其结果造成部门之间重复购置严重，资金大量浪费，不利于经济效益的提高，同时也为政府官员的腐败行为提供了客观条件，助长了不正之风和腐败现象的蔓延；财政收入权分散在各个部门和利益集团，使各个部门既有财权又有事权，财权与事权的结合驱使各个部门追逐自身经济利益，使政府部门行为变成企业或商业行为，不利于政府决策目标的实现，影响宏观经济调控。因此无论是从经济的角度，还是从政治的角度，都急需进行统一财权制度改革。目前，我国财政学界也有不少学者认识到统一财权的重要性。例如，全国人大原副委员长、中国财政学会会长王丙乾教授指出：“统一财权，克服散乱。财权统一是实现政权稳固的基础，目前财权分散、各自为政、分配秩序混乱的状况不能再继续下去了。1”财政部财政科研所的苏明教授认为：“当前我国分配领域最大的问题是财权分散，各种基金、收费过多过滥，这既加重了企业和居民负担，又导致国家财力分散，而且也为一些腐败提供了方便。因此，强调统一财权，规范政府分配行为是治国安邦、振兴财政、理顺分配关系的重大举措2”。东北财经大学的寇铁军教授提出：“统一财权，突出横向集权。无论从中央角度，还是从地方角度都要统一财权，包括财政主要收支的立法权和管理权。3”此外还有一些专家学者认为应统一财权制度，但都只是笼统的说明，并没有进行系统深入的分析研究。为此笔者在广泛吸取各专家学者看法的基础上，分析了我国财权制度的现状与改革的必要性，对统一财权制度改革的基本思路、路径选择、操作方案以及配套措施提出自己的看法。一、问题的提出（一）财权及财权制度的定义对于财权的定义看法不一，大致有以下几种主要观点：1 王丙乾：认真学习和贯彻江总书记批示精神努力把国家财政建设成为稳固平衡强大的财政《中国财政》2000.022 苏明：我国财政赤字和债务政策取向《财政研究》1999.073 寇铁军：健全财政职能强化财政作用《财政监察》2001.05第一种观点1：从广义上看，财权可以理解为某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和支出权；从狭义上看，财权主要指财政收入权。在讨论事权、财权与财力的关系时，一般采用第二种含义。从法律角度看，财政管理权限（包括财政收入权与支出权）也可分解为财政立法权、执法权与司法权三个要素。第二种观点2：所谓财权是指国家或政府财政、理财的权力，也就是确定政府收支范围及管理权力的运用范围。第三种观点3：财权是各级政府部门对财力所具有的支配权，即控制、管理、使用权。有一级政权，就有一级事权，就需要一级财权作保证，财权的大小取决于可支配资金数量的多少，可支配的资金多，财权就大，反之则小。第四种观点4：财权是一个比较广泛的概念，应该包括财政立法权，财政司法权，财政行政权。财政立法权是由立法机关行使的，我们国家目前的财政立法权主要集中在全国人大、全国人大常委会和国务院；财政司法权主要是由法院和检察院来行使；财政行政权则是由财政部门或者税务部门来行使。第五种观点5：各级政府、各个单位花钱的权力被老百姓俗称为财权。在各种权力中，财权是至关重要的。尤其在各个政府部门，财权不仅关系到本部门的利益，也关系到老百姓的利益，因为政府花的钱是国家的钱，是老百姓的钱。以上就是目前我国理论界对财权具有代表性的五种观点。第三种观点站在财政支出及其管理权的角度，强调财权是各级政府部门可支配资金数量的多少；第四种观点是从法律的角度对财权进行定义的，不适合做为财政研究的定义；第五种观点与第三种观点基本相似，但比第三种观点片面一些，只将财权定义为“各级政府、各个单位花钱的权力”，即财政支出权。笔者认为财权不仅包括财政支出管理权，还应包括财政收入管理权，收入与支出是财政运行过程中非常重要的两个方面，因此本文主要采用第一与第二种观点，即所谓财权是指国家或政府财政理财的权力，也就是财政收支及管理权。财权制度是国家或政府为了实现其财权而制定的具体政策措施，是确定政府财政收支及管理权的具体制度。财权是实现政权稳固的基础，财权制度是规范政府分配行为、治国安邦、振兴财政的制度保障。“追求体制的稳定是财政部工作的一个长期的问题，其中的难点问题是制度的规范。6”因此，财权制度的改革与完善显得尤为重要。（二）我国财权制度的现状分析我国目前财权制度不合理，财权相当分散。1 王国清、吕伟：事权、财权、财力的界定及相互关系《财经科学》2000.042 谭建立：关于我国统一财