公共政策学讲义第三讲 政策系统分析.doc

第三讲 政策系统分析 政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。 按照某些西方学者的观点，政策系统是： “政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。” 我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界定为：由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。 公共政策是政策系统输出的公共产品。 对政策系统的考察通常是在两个层次上展开的： 第一层次——分析政策系统内部的结构要素及其功能； 第二层次——分析政策系统与环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件与情势，并对政策效果进行评估。 一、公共政策的主体与权力 （一）公共政策主体的含义及分类 所谓公共政策主体，就是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织。 根据不同的标准对公共政策主体进行不同角度的分类： 1、以主体数量为分类标准，可以将公共政策主体分为个人主体和团体主体。前者大致包括政治领袖、公务员和公民个人；后者主要是指国家机关、政党、官僚集团、利益集团、智囊团和大众传媒等。 2、以主体是否具有公共权力为标准，可以将公共政策主体分为官方主体和非官方主体，或者叫做权力主体和非权力主体。 3、以主体在政策运行的不同阶段所发挥的功能为标准，可以将公共政策主体分为政策制定主体、政策执行主体、政策监控主体和政策评估主体。 政策制定主体，是指感知、处理政策信息，拟定、选择政策方案的组织或个人。 政策执行主体，是指将政策方案付诸实践以解决实际政策问题的组织或个人。 政策监控主体，是指为确保政策的合法性和有效性，对政策的制定与执行进行监督和控制的组织或个人。 政策评估主体，是指对政策效果、效益、效率等方面进行分析判断的组织或个人。 4、以主体参与政策过程的方式与程度为标准，可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体。 前者，是指那些获得法律授权、享有法定权威、能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人或组织，包括国家机关、政治领袖等；后者，是指那些虽然并不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人或组织，主要包括政党、利益集团，大众传媒，智囊团和公民。 值得注意的是，随着公民社会的逐步成熟，非政府组织（NGO）、自愿性社团、社区组织等“第三部门”大量出现，并且发挥着日益重要的影响，它们的力量和作用也不断增强，逐渐成为公共政策的间接乃至直接主体。 同时，伴随着全球化的趋势，一些国际组织对公共政策也会产生一定的影响，比如联合国、世贸组织等，它们自然也属于间接主体之列。 概括起来，可以将间接主体进一步细分为以下三类： 第一类是次国家政策行为者，如政党、利益集团、非政府组织、大众传媒、公民等； 第二类是跨国政策行为者，如北美自由贸易区等区域合作组织； 第三类是全球政策行为者，包括全球性政府间组织，如联合国、世贸组织、世界银行、国际货币基金组织等，以及全球性非政府组织，如国际奥委会、国际红十字会、绿色和平组织等。 5、以法权序列为标准，可以将公共政策主体分为三大类，即国家公共法权主体、社会政治法权主体以及社会非法权主体。 从以上的类型学分析可以归纳出，公共政策主体的构成主要包括：立法机关、行政机关、政治领袖、官僚集团、公务员、司法机关、政党、智囊团、利益集团、大众传媒、公民等。 （二）公共政策主体的权力 公共政策主体的权力，就是指主体对政策的目标群体的控制力和影响力。 政策主体对目标群体的权力是通过公共政策这个中间环节来实现的。 从这个角度出发，我们可以将政策主体的权力理解为：主体将自己的偏好转化为目标群体的预期效果的能力。 我们可以将公共政策主体的权力归纳为以下几个方面： 1、公共政策制定方面的权力，也叫做决策权 决策权主要控制和影响一个公共政策问题能否提上政策议程，进入议程之后能否成为一项政策，以及这项政策的内容、效力、范围、期限等方面。 2、公共政策执行方面的权力 公共政策执行，是指一定的社会组织及其成员为了实现公共政策目标而采取的实际行动。 一般来说，执行方面的权力主要包括：将原始政策进一步分解为可以执行的具体方案和步骤——调配所需的人、财、物等各方面的资源——利用这些资源将政策落到实处。 3、公共政策调整方面的权力 政策主体需要根据政策执行的实际效果，比照当初设定的政策目标，寻找它们之间的差距，并分析产生差距的原因。然后，对政策进行针对性的调整，以克服政策执行过程中暴露出来的问题。这种调整的权力实际上可以看作是控制与反馈的过程。 4、公共政策终结方面的权力