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新型农村金融服务主体及发展定位策略 　王煜宇，西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心，重庆　401120 农村金融问题是转型期中国经济社会发展不可逾越的关键问题。自1979年2月农业银行恢复以来，中国已经进行30余年的农村金融体制改革。2004-2010年，连续7个中央“一号文件”更是持续强调农村金融问题的现实性、重要性和紧迫性，2012年中央“一号文件”更是明确提出要发展多元化的农村金融机构，鼓励民间资本进入农村金融领域，提升农村金融服务水平。然而，新一轮针对农村金融的密集调控收效甚微，新型农村金融机构服务“三农”的功能尚未有效发挥，其风险问题也开始显露。根据银监会《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》以及《新型农村金融机构2009～2011年总体工作安排》部署，计划到2011年末设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。但实际上，截至2011年9月，全国仅组建开业村镇银行537家，筹建87家；贷款公司和农村资金互助社的数量也未达标。被监管层寄予厚望的新型农村金融机构不仅数量不够，而且资金匮乏、服务方向偏移、经营状况欠佳、风险较大。与此同时，新型农村金融机构农户贷款占比基本上不超过一半，已经表现出明显的“弃农”倾向，甚至开始变为地方政府的融资工具[1]。农村资金依然短缺，农户融资依然困难①，农村金融问题依然较严峻[2]。新型农村金融机构发展问题产生的原因是多方面的，根本上是由于制度供给的严重抑制，而实现新型农村金融机构健康成长和可持续发展，关键在于必须对既有制度供给形式与内容进行改革与完善。基于此，将以村镇银行为个案，通过对现行村镇银行法律制度供给的系统梳理和检视，管窥新型农村金融机构制度供给的问题，探索新型农村金融机构法律制度的完善路径。 一、村镇银行制度供给的现状 自2007年3月第一家村镇银行”“四川仪陇惠民村镇银行成立，截至2011年9月，全国村镇银行已开业537家。设立村镇银行旨在“更好的改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设”。但是，四年多来，由于因循政府主导的强制性供给路径，对村镇银行与农村金融法律制度改革的整体推进、农村金融法律制度改革与城市金融法律制度改革的协调推进重视不够，现行村镇银行法律制度存在显著的供给抑制。不仅难以实现决策层的预期目标，而且影响了村镇银行本身的运营和发展。 我国现行村镇银行法律制度供给可以具体分为三个部分：一是调整村镇银行设立、经营、治理、监管的专门性商事法律规范。主要包括银监会2007年发布的《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》和《关于加强村镇银行监管的意见》，它们是村镇银行法律制度供给的主要组成部分。二是调整村镇银行存贷利率以及费用补贴的特别性财税法律规范。主要包括人民银行和银监会于2008年共同发布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，财政部于2009年发布的《关于开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作的通知》以及《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》。三是作为商业银行法人，在上述专门法和特别法没有规定时，村镇银行的运营还受到《公司法》、《商业银行法》、《物权法》、《担保法》以及银监会发布的《农村信用社农户联保贷款指引》的调整。除此之外，一些地方人民政府将“大力发展村镇银行”写入到“关于试点新型农村金融机构”的工作通知中，但未作出实质性规定。 二、村镇银行制度供给抑制的主要问题 依据银监会“按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系”②的意见精神，村镇银行是“以安全性、流动性、效益性为经营原则”，“主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”的“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的银行业金融机构③。村镇银行的法律性质和法律定位决定了“风险防范”前提下的“营利”与“支农”是其经营发展的两大目标。但是，由于现行法律制度的供给抑制，大部分村镇银行不仅难以实现“营利”和“支农”的经营目标，并且在运营中积累了较大的金融风险，其生存发展面临严峻挑战④。 (一)现行法律制度供给对村镇银行“营利性”的抑制 1.对资本的抑制 《村镇银行管理暂行规定》：“村镇银行的最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构股东的持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股东总额的10%，单一非银行金融机构或单一金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%”。显而易见，这一对村镇银行发起人身份与出资数额进行严格