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我国民办教育模式法律分析与制度重构 　　中图分类号：G40-011.8文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）02-0142-01 　　 　　摘要：我国财政对教育的投入不足致使教育市场供不应求，而民办教育的成长却受到法制束缚。通过讨论现行法律法规对发展民办教育的几个掣肘：公益性原则；民办学校的合理回报；税法关于公益性捐赠支出的规定等发现，只有制订和修缮现行法律法规，才能从根本上解决民办教育发展困难的局面。 　　关键词：民办教育；举办者；合理回报；民办教育促进法；税法 　　 　　 　　资料显示，发达国家对教育的开支平均占国内生产总值的5.5％，发展中国家平均为4.8％。而我国对教育的支出在2012年才首次达到国内生产总值的4％。由此可见，我国对基础教育的投入明显不足。为促进教育事业发展，政府在加大财政投入的同时鼓励发展民办教育。然而，与民办教育发展迅速的局面不相匹配的是相关法律法规尚待明细、地方与中央存在政策冲突。 　　一、我国民办教育的法律监管结构的现状 　　理论上，民办教育促进法规定民办学校出资人可以从办学结余中取得合理回报，但是实施条例的程序性要求和其他限制性条件则使举办者实际上很难获得合理回报。这一问题不仅困扰着民办学校及其举办者，也使得税务部门和司法部门缺乏执法和司法裁判依据，出现因民办学校税收问题而引发的纠纷争议。 　　一方面，民办学校举办者普遍的回报期望。部分学者认为，即使没有任何经济回报，民办学校举办者仍然能依靠对民办学校的捐款提高其声誉，从而在其他业务领域获取更多的经济利益。事实上，一些民办学校举办者确实也是如此实施的，比如吉利集团创办的北京吉利大学。然而，这种公益行为在民办教育领域并不多见。大部分的举办者依然希望从中获取利润。另一方面，在现有制度体系下举办者寻求投资回报的途径。现行法律允许民办学校举办者控制学校的董事会，进而可控制学校的支出。举办者往往会组建服务公司为民办学校提供各种服务并收取相应的服务费用。服务公司提供的服务覆盖了招生教学系统开发、网站开发维护、商标特许、教育软件的销售、宿舍管理、食堂服务等几乎所有可营利的内容。民办学校举办者所有的服务公司就是举办者营利的提供者。 　　二、现行民办教育投资模式存在的问题 　　首先，当服务协议只是举办者从民办学校提取利润的工具时，服务公司往往并不提供合同规定的服务内容给民办学校。根据合同法第五十二条规定，以合法形式掩盖非法目的的，合同无效。如果服务公司没有向民办学校提供真正的服务，即可认定为以合法的服务合同方式掩盖向民办学校输送利益的非法行为，合同将被视为无效。 　　其次，即使举办者所有的服务公司向民办学校提供实际的服务，为服务支付的价格也不大可能反映其所提供服务的真实价值。由于举办者通过服务公司获取民办学校的利润，服务公司收取的费用将高于市场价格。按照《企业所得税法》第四十一条规定：“企业与其关联方之间的业务往来，不符合独立交易原则而减少企业或者其关联方应纳税收入或者所得额的，税务机关有权按照合理方法调整。企业与其关联方共同开发、受让无形资产，或者共同提供、接受劳务发生的成本，在计算应纳税所得额时应当按照独立交易原则进行分摊。” 这是违反我国税法的。 　　再次，现有模式造成民办学校资金利用效率低下。期望从资本投入中获得回报这一动机往往刺激举办者尽最大努力控制学校与他们所有的服务公司签订协议。从学校的角度来看，这极大的限制了其通过竞争市场获得服务的权利；在学校没有其他选择的情况下，服务公司极可能向学校提供低质量的服务。 　　三、规范民办学校投资管理的建议 　　1.公益性原则与合理回报。根据教育法第二十五条，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。但是，让民办学校完全公益化是不现实的。民办教育促进法及其实施条例允许民办教育的举办者可以取得合理回报。然而公益性原则与合理回报之间存在难以调和的冲突。为顺应民办教育促进法的出台，教育法规定的公益性原则应修订为特许民办学校举办者获取合理回报。这样才能有效解决两部法律之间的冲突，明确民办学校举办者的权利。 　　2.民办学校举办者的资格。目前，民办教育促进法对举办者的基本规定为必须是具有法人资格的社会组织或者是具有政治权利和完全民事行为能力的自然人。然而在这些规定之外还有若干对民办学校举办者的特殊规定。法律法规不着力审查举办者教育管理经验的水平，反而本末倒置地考察其是否拥有充足合法的运营资金。这些规定给民办学校的创建和运作带来了不必要的障碍。为了确保民办教育的可持续稳定发展，应取消对出资的限制性规定，尤其是对民办学校借款的限制。 　　3.民办学校举办者的权利。根据现行税法，民办学校举办者不得对学校资产拥有任何财产权利。然而《民办教育促进法》第三十五条规定民办学