论乡镇行政管理与农村基层群众自治组织有效衔接和良性互动.docVIP

论乡镇行政管理与农村基层群众自治组织有效衔接和良性互动 　　 摘 要：实现乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动有利于构建和谐的乡村关系，对推动农村基层政治民主化和新农村建设具有重大意义。制度供给缺失、压力型体制和传统的行政管理惯性是目前影响乡镇政府与村民委员会对接和互动的主要因素。为此，必须改进完善制度，合理划分乡镇行政权和村民自治权的边界，转化乡镇政府职能，建设服务型政府，实行政务公开、村务公开。 　　 关键词：乡镇政府；基层自治组织；对接；良性互动 　　 中图分类号：D638 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）05-0029-03 　　 　　 构建和谐社会，关键在农村，难点也在农村。我国是一个农业大国，农村的和谐稳定关系到整个社会的安定团结。要构建和谐的乡村关系就必须妥善处理、化解各方面矛盾，目前，我国基层民主政治建设进程与农民参与民主政治积极性的不相适应已成为影响乡村关系和谐的重要因素之一。在农村民主政治建设中，乡镇政府和村民委员会关系失范是最突出的问题。乡镇行政管理与农村基层群众自治组织之间的断裂、冲突，影响着乡镇行政管理职能的发挥，不利于村民自治的健康发展。探讨如何实现乡镇行政管理与农村基层群众自治组织之间的有效衔接和良性互动，将有助于深化基层政府改革，推进乡村社会主义民主的制度化、规范化和程序化建设，提高广大村民的民主素养和政治参与能力。特别要看到， 　　村民自治的兴起，要求我国乡镇治理模式进行相应的转变：由侧重“管理”向“管理与服务”相结合转变，强化社会服务功能；由侧重“全方位管控”向“外部约束与居民自治”相结合转变，强化自我管理、自我服务、自我教育；由“线条的、单向的”管理运行机制向“网络的、互动的”基层治理机制转变，强化社会自治功能。实现乡镇行政管理与农村基层群众自治组织有效衔接和良性互动，规范乡镇政府对“村治”的指导权和保障村民的“自治权”，使乡镇政府和村民委员会各司其职，各得其所，相得益彰，两者既不“缺位”也不“越位”，才能形成和谐稳定的乡村关系。 　　 一、乡镇行政管理与农村基层群众自治组织衔接和互动现状分析 　　 （一）乡镇行政管理与农村基层群众自治组织衔接和互动现状 　　 《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”根据国家相关制度的安排，乡镇政府属于农村基层政权机构，处于国家行政系统的“末梢”。乡镇政府以国家强制力为后盾，承担管理农村社会的职责。村民委员会是农村基层群众自治组织，以村规民约、村民意愿为后盾，办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷和协助维护治安等。乡镇行政管理与农村基层群众自治组织的衔接和互动是“指导――协助”型。“‘乡政村治’治理体制决定了乡镇政府和农村基层群众自治组织成为乡村互动的两个最重要的行动者。农村基层群众自治组织具有自身的自治权力、社会互动边界和行动方式，乡镇政府具有有限的农村行政管理权，其社会互动边界已经受到一定的界限。”[1]85在我国农村，基层政府的行政管理权和村民自治权既相互区别，彼此不能替代，又相互联系、相互依托，分别以各自的行动共同构筑当代中国的乡村互动。 　　 目前，能够正确处理乡镇行政管理与农村基层群众自治组织关系，二者能有效衔接和良性互动，符合制度安排的地区“尚不足农村总数的三分之一”， [1] 86 一些地区乡镇行政管理与村民自治没有在结构、机制和功能上实现有效对接良性互动，国家政权和乡村社会出现管理空隙，乡村治理出现失序状态。乡镇政府和村民委员会关系失范突出表现为“附属行政化”和“过度自治化”两种倾向。“附属行政化”就是乡镇政府变对村委会的“指导”为“领导”，使村民委员会成为乡镇政府的下属机构，过多地干预了村民自治权力，导致乡镇政府的行政功能过度扩张，农村基层自治组织功能弱化、萎缩和虚化；“过度自治化”就是一些村委会单纯从村庄利益出发，弱化、抵制乡镇政府的指导，乡镇政府对此无能为力，只好放任不管，导致国家权力在农村基层的迷失，造成村民对基层政权的认同危机，致使国家的一些方针政策无法在村庄内贯彻。 　　 （二）乡镇行政管理与农村基层群众自治组织衔接和互动失范的根源 　　 1.制度供给缺失。村民自治推行了20多年，一些地区乡镇行政管理与农村基层群众自治组织还不能实现有效衔接和良性互动，一个重要原因就是现行法律法规对双方的责权利边界缺乏科学合理的规范。目前，《村民委员会组织法》是我国调节乡镇行政管理与农村基层群众自治组织关系的主要法律。《村民委员会组织法》只是简单规定乡镇政府对村民委员会的工作给予“指导