017深圳城更新单元规划实践探索与思考.pdf

深圳城市更新单元规划实践探索与思考 范丽君 【摘要】深圳作为改革开放的先行先试区，社会经济的高速发展也使其提前面临着快速城市化带来 的种种城市问题。从目前来看，土地和空间资源短缺已经成为制约城市发展的瓶颈。深圳在城市更新方面 的探索也因此而展开。文章通过对深圳城市更新单元规划制度的研究和相关实践的探索，总结城市更新单 元规划的编制特征和工作特点，分析规划工作和更新实践中的问题、矛盾和体现出来的创新理念，并探讨 在高度城市化地区，这种典型的存量规划较之传统增量规划在规划方法、规划师角色等方面的转变，以期 为类似地区提供参考。 【关键词】城市更新；更新单元；存量规划；协作式规划；变革 前言 深圳三十年的发展巨变使其在社会经济发展、政策体制创新、人居环境改善等方面都处 于全国领先地位，与此同时，作为改革开放的先行先试区，也提前面临着快速城市化带来的 诸多结构性问题，如城市发展方式粗放、空间资源不足、城市二元结构明显、综合服务功能 不强、城市品位和内涵不够高、城市管理不够精细、违法建筑和历史遗留问题较多、国际影 1 响力和竞争力有待提高等 。不断增长的发展需求与资源供给不足的矛盾，迫切要求深圳从 “竞量”走向“竞质”，优化空间资源配置，全面提升城市发展质量。 在此背景下，深圳高度重视城市更新工作，将城市更新作为经济和社会发展战略转型的 重要抓手。南山区已将城市更新上升到发展战略层面，福田区试图通过城市更新探索土地节 约集约利用和完善城市功能之道。据统计，2012 年，全市实际供应用地749 公顷中，城市 2 更新提供的用地约占三成 。在深圳这种高度城市化的地区，城市更新逐步成为提升土地利 用效能、优化城市产业结构、推动城市功能转型的重要手段。深圳在城市更新制度和政策上 的创新取得了一定的成效，同时也存在一些问题。本文以城市更新单元规划为出发点，识别 规划制度改革和更新规划工作中的创新点，并分析其中的问题和矛盾，在完善更新规划制度、 变革规划方法、转变规划师角色等方面提出了建议。 1.城市更新单元规划的提出 1.1 城市更新单元规划提出的背景 深圳独特的土地结构和强劲的市场动力，使更新活动在城市发展中已经成为一种常态。 从小规模的自发更新，到市场主导、政府参与，再到如今的“政导引导、市场主导”，深圳 的城市更新艰难地向前行进。 城市更新是在既有空间上的再开发，不可避免地涉及到原有建筑物和土地的复杂的产权 关系。而由于深圳早期土地管理的制度性缺陷，土地使用权通常几经辗转，使原本形态上犬 牙交错的土地，还要牵涉复杂的权利主体，使城市更新难以顺利推行，也不利于充分发挥土 地效能。即使更新项目顺利实施，但由于市场主导的更新活动往往忽视公众利益、追求经济 效益的最大化，“吃肉扔骨头”的行为影响公共配套设施的完善和城市整体功能的提升。更 新规划和管理滞后于更新市场的强劲需求，迫切要求深圳市政府从城市整体发展目标和公共 利益需求角度出发，建构管理更新活动的有效平台，并建立起针对这一类存量规划的相关政 策法规体系。 2009 年深圳市政府出台的深圳市城市更新办法》（2009 年）（以下简称《办法》）中明 确了综合整治、功能改变、拆除重建三种更新方式，并首次提出了“城市更新单元”的概念 3 ，确立了实行城市更新单元规划和年度计划管理制度。其中城市更新单元规划是管理城市 更新活动的基本依据，并且规定拆除重建类项目应当严格按照城市更新单元规划、城市更新 年度计划的规定实施。 1.2 城市更新单元规划的现实意义 城市更新单元整合了分布零散的土地，是从社会、经济、环境的整体效益出发划定的更 新范围，有利于提高土地利用效能，便于更新片区整体功能的提升。城市更新单元规划是在 大规模城市更新改造背景下，政府调控城市空间资源、维护社会公平、保障公众利益的一项 重要公共政策。城市更新单元规划以法定图则为基础，重点就更新单元的改造模式、土地利 用、配套设施、道路交通及地权重构等方面做出详细安排。 城市更新单元规划改变了原产权宗地各自为政的建设局面，对土地利用效率低下、现有 用途或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，或者能耗、水耗、污染物排放严重 4 超标的各单个