第六讲 政策执行及评估.ppt

第6讲 政策执行与评估 课程资料 请勿外传 1、政策执行分析 2、“上有政策、下有对策”分析 3、政策的评估 4、政策终结 1 政策执行 1.1 政策执行的重要性 为什么要分析公共政策的执行？ 早期：只要提出问题、拟定和优选方案，政策分析就可以完成 但是，人们发现，很多已经制定的政策不能被很好地执行，即不能达到预期目标 政策执行是指政策制定后由有关组织机构运用各种政策资源和手段，以最有效地实现其预定目标的过程。 1.2 政策执行者 行政机构（Administrative Agency） 粗略地讲，公共政策是由行政机构来执行的 行政机构并非机械地执行政策，它们在自己的管辖权限内对政策的具体执行有相当多地自由裁量权。 谨慎的原因：（1）政策内容往往是比较宽泛的；（2）政策内容也不可能足够详细：问题的复杂性、成本（时间成本或者金钱成本）、兴趣和愿望 立法者 传统上，二分法——政策制定（立法者）、政策执行（行政机构）， 但是——行政机构也会或多或少地参与政策的制定：如为了执行政策，它们可以制定一些规章制度。此时，它们实际上是在制定政策； 立法者也会或多或少地参与政策执行：比如，将政策条文制定得越来越详细，从而部分地剥夺行政机构的自由裁量权 司法机构 政策制定：参与法律的制定 政策制定和执行：对法律的司法解释 政策执行：当法律的执行需要进入司法程序时…… 利益集团 利益集团参与政策执行的机会主要来自于行政机构的自由裁量权力。由于行政机构在一定范围内具有自由处置的权力，而利益集团又有许多机会对行政机构施加影响，所以利益集团就有机会影响政策的实施。 信息不对称的作用：利益集团非常了解其自身利益之所在，但是，政策制定者却未必了解政策所要面对的具体情况 其它组织 与利益集团一样对行政机构施加影响 帮助行政机构执行政策 1.3 政策执行的分析途径 1.3.1 自上而下（top-down）的途径 该途径假定政策是由上层领导规划或制定，然后被具体化为各种指示，由下层官员执行。 上级对下级具有政策执行指挥监督的责任 领导对下属采取监管的态度，以达成目标 据此，政策执行过程被看作是一种指挥链条，政治领导人形成政策偏好，这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层所执行。 特点 从中央政策制定者的角度看问题。 价值观上秉承政治——行政二分理念。 知识基础是韦伯的理性官僚制。 解决政策执行问题的出路在于组织的管理、控制与政府组织间的协调与合作。 优点：为执行研究提供了清晰的路线 缺陷： 该方法要求政策目标是明确的——但是实际上，许多时候政策目标是模糊的； 该方法过于关注政策制定者和处于上层的执行者，但是对于政策的执行来说，政策制定者所发挥的作用或许没有下层的政策执行者大。 改进政策执行的努力方向 对领导的执行建议： 政策性质不应该模棱两可； 执行结果的连接网络应维持在最低数量； 避免外在的干涉； 严密控制执行单位和人员 实际情况是： 政策目标多元且冲突，难以界定清楚； 执行单位多元又分歧，组织间的沟通与协调非常困难 执行人员的认知、利益差别过大，难以管制 1.3.2 自下而上（bottom-up）的途径 与“自上而下”途径相反。 执行方式是授权给下级单位或下级充分的参与，而上级仅仅处于辅导的立场。 途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础； 它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。 政策的执行不在上级，而在下级的行政官僚，应给予他们较多的自由裁量权，能够应对事情的发展，而非僵化的被动； 与自上而下研究取向的不同 不再严格地划分政策制定与政策的执行 承认下层官员和社会其它群体在政策制定和政策执行中所发挥的重要作用。尤其下层行政机构的自由裁量权利 特点 强调组织的过程与产出，而非政策的初衷； 共同行动的复杂性，而非单一机构的行动结果； 基层的裁量权，而非层级式的命令指挥； 联盟与讨价还价的活动，而非“一条鞭法”式的功能监管。 1.3.3 政策制定与执行的权力网络 依据政策制定与执行之间权力的互动，可以有五种类型： 传统管制： 制定者不但详细规划政策目标，而且树立层级节制的命令指挥系统，确保目标的履行； 执行者如同被指派的技术人员，非但支持政策目标，而且具备完成目标的技术能力。 失败原因：缺乏必要的技术知识 指导性授权： 制定者虽然制定详细政策目标，但留给执行者部分的裁量权，以决定达成目标的手段。 失败原因 缺乏足够的专业技能 不同执行者之间的分歧 政策指令不明确，曲解政策原意 讨价还价： 制定者虽然努力地规范目标，但是这些目标有时并非为执行者所同意，因此二者会就目标或手段的运用进行协商。 失败原因： 执行者对政策目标阳奉