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预算改革政治约束一个分析框架 　　收稿日期：2012?03?26 　　基金项目：国家社会科学基金项目“政府预算改革的政治约束、激励机制和路径选择研究”（10CZZ019）；辽宁省教育厅课题“美国进步主义时代的政治改革研究”（2009A218） 　　作者简介：王玮（1973-），女，江苏溧阳人，博士研究生，主要从事公共政策和国民经济等方面研究。E?mail：wangweimpa@hotmail?com 　　苏云婷（1975-），女，河北迁安人，政治学博士，讲师，主要从事政治理论和公共政策等方面研究。 　　摘要：在中国，预算改革不仅具有优化资源配置、稳定宏观经济、维护社会公平等市场经济条件下政策功能，还担负着理顺政府间关系、推动民主发展、实现责任政治等转型国家的政治使命。任何预算改革都不可能脱离既定的政治结构，都必定会受到既定政治目标和起始条件的约束，即预算改革的政治约束。这会遇到两个问题：第一，作为推进政治改革的预算改革，本身又受到政治改革的约束，这是否陷入了一个互为前提的逻辑困难？第二，预算改革供给与需求主体间的力量对比决定着预算改革的现实路径，而不同的路径选择又会导致不同的政治后果和影响，那么，怎样的预算改革才能保证其政治后果是合意的？为回应上述问题，本文围绕政治约束、激励机制、路径选择等关键点，力求阐明当前我国预算改革问题的实质、难点和切入点，并尝试提出预算改革的切入路径。 　　关键词：预算改革；政治约束；分析框架 　　中图分类号：F812?3文献标识码：A文章编号：1000?176X（2012）05?0069?06 　　 　　一、预算改革的政治本质 　　预算是多维度、多层次的社会现象，广泛地涉及资金管理、资源配置、中央与地方关系、民主参与、政治责任等多重内涵，任何一种分析框架都难以把握其全部的复杂性。因此，无论是理论分析还是经验分析，都需要对这些现象予以简化或限定。就像韦伯所说的，“实在本身具有无限多方面的联系，这种无限多方面的联系对于任何无前提的认识者来说都是一个混沌的世界，人们如果试图要获得对于它的清楚认识，那么就必须找到一个着眼点，并且确定所要清楚地认识的范围”［1］。然而，理论的简化或???着眼点的确定并不是随意的，必须能够切中预算现象的实质或者根本性联系。那么，预算现象的实质究竟是什么呢？预算是异常复杂的，尽管我们所看到的不同社会制度下预算实施表明，在形式上和结构上虽然似有差异，但实际上却存在着深刻的一致性。这里，所谓预算在形式和结构上的 “深刻的一致性”，即指预算总是围绕着权力、利益等政治问题展开的。 　　从历史经验来看，预算始终与政治的核心――国家现象紧紧地联系在一起。在人类政治社会及其漫长的历史长河中，预算与国家须臾不可分割：没有预算资金的支撑，国家就失去了血液和基础；所有预算资金的汲取与支出，也都是围绕国家的目标而展开的。在宽泛意义上，作为一种财政收支的记录或账目，预算与国家如影随形、相伴始终。在严格意义上，作为一种正式的民主政治的制度安排，预算虽然仅仅是近代之后才有的事情，但它一经产生，就立即对近代国家产生了深远的影响，成为国家建设和政治发展的重要里程碑。小林丑三郎认为，近代国家观念的确立、市场经济的制度化以及社会阶级利益争斗的政治化，是近代财政预算制度确立的根本背景［2］。在政治层面，近代国家告别了中世纪“朕即国家”式的传统观念，将国家的性质、功能和活动明确限定在公共领域；在经济层面，商品交换、货币资本取代奴役、农业等成为经济生活的基本制度规则，且日益被限定在私人领域；在社会层面，随着商品经济的扩展以及生产社会化趋势，社会利益结构的组织化程度大幅提高，制度化的政治表达和实现也逐渐成型。希克斯在回顾市场经济及其制度演进时指出，近代欧洲民族国家兴起与现代税收体制、资本市场、股份公司等市场经济主要制度的形成几乎同步。其中，国家的政治介入是现代税收体制得以形成的关键［3］。韦伯则直接指出，近代国家与货币制度密切相关：第一，彻底地透过法律独占货币秩序；第二，几乎毫无例外地独占货币制造（货币发行），至少就金属货币而言；第三，随着国家税收和国家的经济企业意义的上升，或者通过它自己的出纳机构或者通过为它理账的出纳机构（两者合起来应该称做“国家的出纳机构”），近代国家成为最大的收款者最大的付款者。这就是说，近代西欧国家的形成，即是国家建立现代货币制度，并通过排他性地垄断货币制度以汲取、占有和支配财政资源的过程［4］。预算制度与国家建设彼此依存、相互促动，最终奠定了现代政治的制度基础。 　　作为一种将有限资源与国家目标系统结合起来的制度工具，预算对个人、社会和国家生活的各个角落都产生着极为重要的影响，并日益承担了经济、社会和政治的多重功能。按照规范经济学的推演，道德失灵―市场失灵―国家介入是厘