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北洋政府新闻立法活动(1916~1928) 　　摘要：1916年至1928年北洋政府统治期间，中国的新闻法制继续沿着袁世凯政府的立法轨道曲折发展。北洋政府的新闻立法活动共分两个方面：一是废止或修改沿用袁世凯政府时期的法律法规；二是适时创制新的法律法规。北洋政府的新闻立法推动了为封建军阀统治服务的新闻法律体系的完成，客观上促进了各种思想文化的发展，对继其后统治中国的南京国民政府产生了重要影响。 　　关键词：北洋政府 新闻立法 法治 　　 　　袁世凯病逝后，中国自1916年6月起进入了军阀交替执政的时期。至1928年张学良东北易帜，袁世凯的继承者皖系、直系、奉系相继在北京主政，在继受袁世凯政府时期新闻法制的基础上，创制新的新闻法律法规，继续加强对新闻事业的控制。本文拟对此期间的新闻立法活动作出梳理并对其社会影响作出评价，仅供商榷。 　　 　　废止《报纸条例》等法律法规 　　 　　慑于国内民主共和的潮流，新闻界呼吁新闻自由的强烈声势，刚刚继任大总统职务的黎元洪为了稳固统治，在袁世凯去世当月就宣布废止“袁记约法”，废止袁世凯政府时期的一些新闻法律法令，解除新闻禁令，恢复《中华民国临时约法》，恢复民众享有的言论、著作、刊行及集会、结社的权利，重新强调只有在“有认为增进公益，维持治安，或非常紧急必要时，得以法律限制之”①。 　　在袁世凯政府出台的所有新闻法制当中，民愤最为强烈的是《报纸条例》。该条例是袁世凯政府于1914年4月制定的适用于报业的专门法令。它从政治和经济两个方面来扼杀新闻事业。在政治上，它规定不得登载的内容有：淆乱政体者；妨害治安者；败坏风俗者；外交、军事之秘密及其他政务，经该管官署禁止登载者；预审未经公判之案件及诉讼之禁止旁听者；国会及其他官署会议，按照法令禁止旁听者；煽动、曲庇、赞赏、救护犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；攻讦他人阴私损害其名誉者。②并且该条例还规定，在外国发行的报纸，如果登载前三项的限制内容，不得在国内发卖或散布。违反者要处以很重的处罚，该条例第22条、23条、24条分情况规定了处罚措施。而《陆军部解释“报纸条例”第十条第四款军事秘密之范围》、《报纸侮辱公署依刑律处断电》等补充规定的出台，进一步加强了袁世凯政府任意解释报纸条例的内容。在经济上，该条例规定报纸在发行前应根据日刊、不定期刊、周刊、旬刊、月刊、年刊等不同刊期分别缴纳数额不等的保押费。如果在京师及其他都会商埠地方发行的报纸，需要加倍缴纳保押费。袁世凯政府根据其《报纸条例》，任意查封报社，禁止报纸发行，以致逮捕编辑、记者，判处徒刑，扼杀了刚刚蓬勃发展的全国新闻事业。因此，深谙时事的袁世凯继任者为安抚新闻界和广大民众，在其继任之初必然考虑到《报纸条例》的存废。 　　1916年6月17日，黎元洪政府命令各省取消报纸保证金。时隔4日，又通饬全国停止函件检查。次月16日，黎元洪以大总统的名义废止《报纸条例》(由国务总理、内务总长联署)，称《报纸条例》应即废止。为标榜新闻自由，黎元洪政府还恢复了国务院新闻记者招待处，宣布“凡中外文电有关国计者许录登”③。与此同时，北洋政府还解除了对多家报纸的禁令，允许它们复办和发行。 　　 　　沿用《出版法》等法律法规 　　 　　在宣布废止民愤较大的《报纸条例》的同时，黎元洪政府宣布继续沿用袁世凯政府时期的《出版法》。该《出版法》不仅沿袭了《大清报律》的基本内容，是《报纸条例》内容的扩展，而且对新闻自由的限制更加苛刻。因此，自《出版法》出台以后，就一直遭到新闻界的强烈反对。它不仅是袁世凯政府迫害进步报刊报人的法律依据，而且也成为帝国主义摧残中国人民言论出版自由的工具。北洋政府对《出版法》的沿用，使其继续成为当局疯狂镇压进步舆论的法律依据。“综计1916年底到1919年五四运动前的两年半时间里，全国至少有29家报纸被封，17个报人遭到监禁和枪决等处分。在北、南军阀的限禁和迫害下，1918年底，全国报纸总数由1916年底的289种，降为221种，减少了23％。”④第一次国共合作实现以后，新闻界废止《出版法》的运动进入新的阶段。在强大的社会舆论下，1926年1月，冯玉祥所控制的北京政府召开国务会议，通过了废止《出版法》的决议。 　　与此同时，北洋政府还继续沿用袁世凯政府时期含有管理新闻事业条款的法律《戒严法》、《治安警察条例》、《预戒条例》、《著作权法》等。它们同样遭到新闻界的反对。比如，针对《戒严法》广为各地军阀滥加援引的现象，1919年5月，众议员王文璞就曾这样质问：“日来报载北京《益世报》、《五七杂志》、《救国周刊》均被封禁。并阅警厅布告，准京畿警备总司令部函，以《益世报》登载鲁军人通电一则，认为妨害时机，依律应行封禁。谨按《临时约法》，大总统得依法律宣告戒严。现在大总统并无宣告戒严明