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当代中国城市成长管理中政府工具选择与应用理论指导 　　摘 要：城市成长是指城市空间持续不断地向郊区扩张。城市空间作为城市一切社会经济活动的载体，其有序、理性的成长可以促进城市经济社会的协调发展。但自20世纪80年代以来，中国城市空间的拓展出现了严重的问题，如何在科学的理论指导下，理性地选择和应用政府工具，展开有针对性的城市成长管理，就显得很有必要。 　　关键词：当代中国城市成长管理；政府工具选择与应用；理论指导 　　作者简介：王枫云（1969―），男，广州大学公共管理学院教授、管理学博士。 　　中图分类号：D630.1 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.03.44 文章编号：1672-3309（2012）02-105-02 　　 　　城市成长（Urban Growth）是指城市空间持续不断地向郊区扩张[1]。城市空间作为城市一切社会经济活动的载体，其有序、理性的拓展可以促进城市经济社会的协调发展。但自20世纪80年代中国进入城市化高速发展期以来，城市空间的拓展却呈现出如下特征：忽视人多地少、土地保护压力巨大的资源环境背景、不计成本地推进城市空间向郊区的无序蔓延。随之而来的是一系列严重的问题：城市内部存量土地运用不足、对城市边缘优质农田侵占严重、新开发区的配套设施不完善、对新开发项目的环境影响不够重视等等。[2] 　　当代中国城市空间拓展的现实状况，迫切要求城市政府选择和应用有效的政府工具，展开具有针对性城市成长管理（Urban Growth Management），即对城市空间扩张的总量、区位、结构、速度、时序等进行有目的的控制、引导和调节，[3]推进城市空间有序理性成长，进而促进城市经济、社会与自然环境的和谐共生，协同发展。同时，城市成长管理中政府工具的选择和应用需要在科学的理论指导下进行。 　　一、新城市主义理论 　　20世纪20―30年代以来，西方国家尤其是美国开始了城市空间向郊区的无序蔓延。即“以极低的人口密度向现有城市化地区的边缘扩展，占用过去从未开发过的土地” [4]带来了诸如“低密度的土地开发、无限制的向外围未开发用地扩散、‘蛙跳式’或零散的空间扩展形态、单一功能的土地利用、农业用地和开敞空间的消失、内城衰败、城市结构瓦解”等一系列问题。[5] 　　在此背景下，以Peter、Elizabeth、Andres、Zyberk等人为代表的“新城市主义理论” （New Urbanism Theory）应运而生了。“新城市主义理论”在对“二战”以来美国散漫无度的城市拓展模式，及其所引发的巨大的环境和社会问题深刻洞察的基础上，提出“终结城市的无度扩张”，努力锻造人性化、归属感、便利化的城镇生活的主张。[6]新城市主义理论致力于推进城市发展的传统价值标准与当代城市现实生活情境的有机结合，其强调的重点主要有：对于那些由于郊区化发展而被废弃的传统城市中心区域，应采取有效的措施加以改造，恢复并强化其核心作用，使之重新成为连接城市居民生活的枢纽，以此恢复“传统邻里发展模式”（Traditional Neighborhood Development,TND）；对于城市郊区，新城市主义理论则主张采用有节制、高密度、紧凑型、公交导向的开发模式（Transit Oriented Development,TOD）。[7] 　　以新城市主义理论为指导，进行城市成长管理政府工具的选择与应用，应考虑以下基本点：（1）政府工具的选择与应用要围绕“以人为本”的理念进行；（2）要尊重历史、珍视自然，推进城市成长中“人与自然、历史与现实、城区与郊区”的对接、兼容与互动；（3）要将城市作为一个有机的生命体，从城市整体的高度，来看待和解决城市成长中的问题。 　　二、理性成长理论 　　1997年美国马里兰州州长P.Lengening首先提出了理性成长（Smart Growth）的概念。一般认为，理性成长理论有三个基本要点：（1）应注重提高城市建成区基础设施的利用效率，降低城市边缘区的发展压力；（2）城市成长不仅要考虑经济因素，更要考虑社会因素和环境因素，使城市成长成为一种体现 “城市正义”的发展活动；（3）城市成长不仅需要城市政府的关注与管理，还要鼓励城市市民的参与, 鼓励公众和利益相关方参与到城市开发的决策中去。[8] 　　以“理性成长理论”为指导，进行城市成长管理中政府工具的选择与应用，应关注以下要点：（1）在政府工具的选择和应用中，要着力打破绝对的功能分区和严格的社区隔离，提倡城市中心区与郊区的一体化开发；（2）政府工具的选择和应用要采取健康、理性的方式，使得城市空间拓展中涉及到的各种经济、社会、环境等因素，尤其是每个城乡居民都能获得利益的增长；（3）政府工具的选择与应用应